堅持改革和法治相統一?在法治軌道上全面深化改革、推進中國式現代化

　　黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），對新的歷史條件下全面深化改革作出戰略部署，強調要堅持全面依法治國，在法治軌道上深化改革、推進中國式現代化，做到改革和法治相統一，重大改革于法有據、及時把改革成果上升為法律制度。2024年10月29日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的二十屆三中全會精神專題研討班開班式上發表重要講話，再次強調：“要堅持改革和法治相統一，以改革之力完善法治，進一步深化法治領域改革，不斷完善中國特色社會主義法治體系；更好發揮法治在排除改革阻力、鞏固改革成果中的積極作用，善于運用法治思維和法治方式推進改革，做到重大改革于法有據，平等保護全體公民和法人的合法權益。”貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，必須深化立法領域改革，把握好科學立法這個重要環節，堅持立改廢釋纂并舉，做到改革和法治相統一、重大改革于法有據，更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，為進一步全面深化改革排除阻力、提供動力、鞏固成果，確保中國式現代化行穩致遠。

　　一、堅持改革和法治相統一是黨領導人民探索和總結出來的寶貴經驗

　　習近平總書記指出：“中華文明的創新性，從根本上決定了中華民族守正不守舊、尊古不復古的進取精神，決定了中華民族不懼新挑戰、勇于接受新事物的無畏品格?！备锕识π率侵腥A民族一脈相承的精神稟賦,也是中華文明永葆生機的力量源泉。幾千年來，在這種革新精神的引領下，中華大地發生了無數次變法圖強的運動，如李悝變法、商鞅變法、王安石變法、張居正改革等，革故鼎新的理念深深融入中華民族的精神血脈。從歷史經驗看，古往今來的各種變法、新政，都同立法、立制聯系在一起，是密不可分的。

　　改革和法治相輔相成、相伴而生。直觀來看，改革意味著“破”和“變”，而法治意味著“立”和“定”，二者表面上似乎不一致甚至相矛盾，但本質上，改革和法治是“破”與“立”、“變”與“定”的辯證統一，二者是分不開的。新中國的成立，誕生了歷史上從未有過的人民當家作主的新型政權，從根本上改變了中國人民的前途和命運，開辟了中國歷史發展的新紀元。與此同時，黨領導人民制定新中國第一部憲法，制定選舉法、全國人大組織法、國務院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、地方組織法、土地改革法、婚姻法、工會法等重要法律，不斷推進經濟社會領域的深刻變革，完成社會主義改造、建立社會主義制度，為當代中國一切發展奠定了根本政治前提和制度基礎?？梢哉f，制定憲法和法律，對我國社會主義制度的建立、鞏固、完善和發展發揮了重要作用。

　　1978年12月，黨的十一屆三中全會開啟我國改革開放和社會主義現代化建設新時期，社會主義民主法治建設進入蓬勃發展新階段。立法是實行法治的前提和基礎?！皼]有規矩，不成方圓。”法治的實現離不開改革的推動、事業的發展，改革的深化、事業的發展也必然要求法治的保障。40多年來，我國立法工作、法治建設總體上是與改革開放事業同時起步、協調推進的。當發展遇到阻力、障礙，人們就呼喚改革開放，新事物新氣象不斷涌現；當改革開放帶來的新趨勢新變化突破了既有的制度格局、思想觀念和行為方式，人們就呼喚法治建設，要求用法律制度鞏固和保障改革開放的新成果，確立新的行為規范和治理架構。實踐證明，改革開放給當代中國帶來了舉世矚目的歷史性巨變，同時法治建設亦取得了前所未有的歷史性成就。

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義、保證黨和國家長治久安的戰略和全局高度，定位法治、布局法治、厲行法治，將全面依法治國納入“四個全面”戰略布局并以前所未有的決心、舉措和力度推進，全面依法治國總體格局基本形成，法治中國建設開創新局面。2013年11月，黨的十八屆三中全會作出全面深化改革戰略部署；2014年10月，黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國戰略部署。這充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對改革和法治的高度自覺和遠見卓識，充分反映了全國各族人民的共同愿望。

　　在治國理政實踐中，習近平總書記運用馬克思主義立場觀點方法，將馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合、同中華優秀傳統文化相結合，深入思考改革和法治的關系，創造性提出一系列原創性重要理論和論斷，“在法治下推進改革，在改革中完善法治”“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪”“要高度重視運用法治思維和法治方式推進改革，堅持重大改革于法有據”“科學立法是處理改革和法治關系的重要環節”。這些重要論述廓清迷霧，破除了對改革和法治關系的認識誤區，破解了改革和法治的現實難題，為正確處理改革和法治的關系提供了根本遵循和科學指引，成為習近平法治思想的重要組成部分，成為新時代我們黨全面深化改革的重要思想方法和工作方法。在習近平總書記重要論述的指引下，黨的十八大以來，我們協調推進“四個全面”戰略布局，堅持改革和法治雙輪驅動、協調推進，推動黨和國家事業發生歷史性變革、取得歷史性成就。在新的歷史起點上，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，進一步全面深化改革、推進中國式現代化，應當同全面依法治國更加緊密結合起來，更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用。

　　二、科學立法是處理改革和法治關系的重要環節

　　黨的十八大以來，全國人大常委會深入貫徹習近平法治思想，堅決貫徹黨中央決策部署，針對全面深化改革提出的不同立法需求，統籌法律的制定、修改、廢止、解釋、編纂等工作，依照法定程序作出授權決定或改革決定，保障改革進程在法治軌道上有序推進、改革成果以法律形式得到確認，確保重大改革于法有據、有序進行。

　　一是對于全面深化改革需要制定的法律，及時制定相應的法律。習近平總書記強調：“對實踐證明已經比較成熟的改革經驗和行之有效的改革舉措，要盡快上升為法律?！秉h的十八大以來，全國人大及其常委會共新制定法律85部，其中絕大部分都是全面深化改革迫切需要制定的法律。在各方面共同努力下，一些重要領域基礎性、綜合性、統領性法律相繼制定出臺，一些領域法律制度的空白區和薄弱點得到充實和完善。比如，維護國家主權、安全、發展利益，加強涉外領域立法，制定陸地國界法、反外國制裁法、海警法、對外關系法等；推動更高水平對外開放，制定外商投資法、出口管制法、海南自由貿易港法等；適應信息社會發展和保障網絡信息安全的需要，制定網絡安全法、電子商務法、數據安全法、個人信息保護法等。

　　二是對于實踐經驗尚不充分，需要先行先試、探索積累的事項，依法作出授權決定。習近平總書記指出：“對實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權，既不允許隨意突破法律紅線，也不允許簡單以現行法律沒有依據為由遲滯改革?！秉h的十八大以來，全國人大常委會先后作出50多項授權決定和改革決定，涉及自由貿易試驗區建設、行政審批制度改革、農村土地制度改革、金融體制改革、司法體制改革、公務員制度改革、社會保險制度改革、軍官制度改革、武警部隊改革等多個方面，為局部地區或者特定領域先行先試，積累可復制、可推廣經驗，提供法律支持保障。一方面，按照授權決定和改革決定要求，及時安排聽取審議試點工作情況報告，推動有關方面及時總結經驗、提出復制推廣建議，統籌安排相關立法修法工作，從改革實踐中吸取經驗，完善法治。比如，2013年8月、2014年12月，全國人大常委會兩次作出授權決定，為上海、廣東、天津、福建等自由貿易試驗區探索外資管理模式改革提供法治保障。2016年9月，全國人大常委會根據國務院提出的議案，在總結改革經驗基礎上，對“外資三法”（中外合資經營企業法、外資企業法、中外合作經營企業法）和臺灣同胞投資保護法進行修改，將自貿區可復制、可推廣的經驗上升為全國普遍適用的法律制度。2019年3月，十三屆全國人大二次會議通過外商投資法，確立了外商投資準入前國民待遇加負面清單管理這一新型外商投資管理法律制度。另一方面，適應改革實際需要，穩妥調整或終止授權決定，或者授權到期后恢復法律施行，保障和推動改革進程。比如，黨的十八屆三中全會對農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革作出重要部署。全國人大常委會作出授權決定并適時調整，在試點基礎上，對于比較成熟的改革舉措，及時修改完善有關法律；對于試點經驗不夠充分、各方面缺乏共識的，恢復有關法律施行或者終止審議有關授權決定草案。

　　三是對于不適應改革發展要求的現行法律規定，及時進行修改完善或者依法予以廢止。習近平總書記強調：“對不適應改革要求的現行法律法規，要及時修改或廢止，不能讓一些過時的法律條款成為改革的‘絆馬索’?！秉h的十八大以來，全國人大及其常委會根據全面深化改革需要，加快修法步伐，共修改法律268件次，特別是對一些領域的法律進行了系統性修訂，不僅主動適應改革發展需要，而且引領推動改革縱深發展。比如，密切配合生態文明體制改革，環境保護法、大氣污染防治法、野生動物保護法、固體廢物污染環境防治法、森林法等法律作了全面修訂，水污染防治法等作了較大幅度修改，海洋環境保護法、大氣污染防治法、野生動物保護法等還進行了多次修改，法律規范更加明確具體，增強了可執行性和可操作性。

　　四是對于相關改革決策已經明確、需要多部法律作出相應修改的事項，采取“打包”修法方式一并處理?，F行法律不適應改革和經濟社會發展需要，或與改革決策不一致的，應盡快修改法律，及時為推進相關改革提供法律依據，保障經濟社會發展各領域重大改革措施順利實施。近年來，除了對改革事項涉及的法律進行系統性修改或專項修改外，為使法律及時跟進改革需要，還通過“打包”方式修改法律?！按虬毙薷姆墒腔谕桓母镄枰瑢θ舾煞芍械耐悊栴}、相近或者相關的條款一并進行修改，以實現同一目的?！按虬毙薹ǖ男薷姆容^小、修改內容比較成熟、各方面意見相對統一，在工作流程上更加簡便快捷、協同高效，能夠快速有效地應對經濟社會變化和改革發展需求。黨的十八大以來，“打包”修改的數量大幅上升，至今已有25次155件，集中在貫徹落實黨中央重大決策部署，推動和保障相關改革舉措落地，包括行政審批改革、優化營商環境、政府職能轉變、深化黨和國家機構改革等。比如，2017年10月，黨的十九大對深化機構和行政體制改革作出重要部署，要求統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。2018年2月，黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》。2018年3月，十三屆全國人大一次會議審議通過關于國務院機構改革方案的決定。國務院機構改革部門職責調整幅度較大，涉及法律較多，為及時高效落實國務院機構改革方案，全國人大常委會通過有關法律問題和重大問題的決定3件，制定法律1件，5次“打包”修改法律41件次，確保機構改革于法有據、依法有序推進。

　　五是對于需要分步推進的制度創新舉措，可以采取“決定＋立法”“決定＋修法”等方式，先依法作出有關決定，再及時部署和推進相關立法修法工作。比如，深化國家監察體制改革。黨中央決定先進行深化國家監察體制改革試點，全國人大常委會2016年、2017年先后作出在北京市、山西省、浙江省開展試點工作的決定和在全國各地推開試點工作的決定，為改革深入進行提供法律依據；同時積極準備和推進國家監察立法。十三屆全國人大一次會議審議通過憲法修正案，增加有關監察委員會的各項規定；根據修改后的憲法，審議通過監察法，并及時作出修改。又如，完善香港特別行政區選舉制度。2021年3月11日，全國人民代表大會根據憲法、香港基本法、香港國安法，通過關于完善香港特別行政區選舉制度的決定，并授權全國人大常委會根據決定修改香港基本法附件一和附件二。2021年3月30日，全國人大常委會全票表決通過修訂后的香港基本法附件一和附件二。香港特別行政區隨即進行本地立法。2021年9月和12月，香港特別行政區先后成功舉行選舉委員會選舉和立法會選舉，充分展現了香港民主新氣象，為香港由亂及治、由治及興提供了重要保障。

　　三、深化立法領域改革，在法治軌道上進一步全面深化改革、推進中國式現代化

　　進一步全面深化改革、推進中國式現代化，對立法工作提出了許多新課題新要求，需要通過深化立法領域改革作出新的回答。習近平總書記指出：“我們要堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接，立法主動適應改革需要，積極發揮引導、推動、規范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據，改革和法治同步推進，增強改革的穿透力?！秉h的二十屆三中全會《決定》部署的重要舉措和任務要求，許多涉及法律法規的制定、修改、廢止、解釋、編纂以及相關授權、批準、配套、清理等工作。新征程上，必須堅持全面依法治國，在法治軌道上進一步全面深化改革、推進中國式現代化，做到改革和法治相統一，重大改革于法有據、及時把改革成果上升為法律制度。立法工作必須緊緊圍繞貫徹黨的二十屆三中全會精神來謀劃、來展開、來推進，通過深化立法領域改革，從法律制度上推動落實新的改革舉措和任務要求。

　　一是完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。習近平總書記指出，“時代在進步，實踐在發展，不斷對法律體系建設提出新需求，法律體系必須與時俱進加以完善”；“全國人大及其常委會要完善憲法相關法律制度，保證憲法確立的制度、原則、規則得到全面實施”。深化立法領域改革，必須把憲法這一國家根本法擺在突出位置，健全保證憲法全面實施制度體系，通過完備的制度體系保證憲法實施，不斷提高憲法實施水平，維護憲法權威。全面發揮憲法在立法中的核心地位功能，每一個立法環節都把好憲法關，努力使每一項立法都符合憲法精神、體現憲法權威、保證憲法實施。建立憲法實施情況報告制度，探索通過報告反映憲法實施情況和監督憲法實施情況，包括與憲法實施有密切關系的法律法規制定和實施情況，與憲法實施有密切關系的事業發展情況和工作開展情況，合憲性審查工作和備案審查工作情況，加強憲法實施和監督、不斷提高憲法實施水平的重點和工作建議等。完善合憲性審查、備案審查制度，提高合憲性審查、備案審查能力和質量。

　　二是完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。黨中央領導全國立法工作，研究決定國家立法工作中的重大問題；有立法權地方的黨委按照黨中央大政方針領導本地區立法工作。堅持依規治黨，健全黨內法規同國家法律法規銜接協調機制。完善人大主導立法工作的體制機制，加強人大對立法工作的組織協調，發揮人大及其常委會在確定立法項目、組織法律起草、重大問題協調、草案審議把關等方面的主導作用，健全全國人大相關專門委員會、常委會工作機構牽頭起草重要法律草案機制，更好發揮常委會和專門委員會組成人員、人大代表在立法工作中的作用。注重發揮政府在立法工作中的重要依托作用，加強和改進政府立法制度建設，做好有關法律草案、地方性法規草案的起草和提請審議工作，嚴格按照法定權限和程序制定實施行政法規、部門規章、地方政府規章和其他規范性文件。拓寬社會各方有序參與立法途徑和方式，充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用。

　　三是加強重點領域、新興領域、涉外領域立法。圍繞健全國家治理急需、滿足人民美好生活需要必備、維護國家安全所急的法律制度，加快涉及重大體制調整、重大制度改革、有關方面反映問題突出的法律修改，補齊法律制度短板弱項，推動國家各方面制度更加完善。黨的二十屆三中全會明確提出的立法修改項目，已經取得重要進展。制定出臺民營經濟促進法，完成修改監督法、監察法，作出關于實施漸進式延遲法定退休年齡的決定，生態環境法典草案已提請全國人大常委會審議。下一步，還要制定金融法，建立健全金融領域綜合性、統領性法律制度，系統推進金融領域法治建設；制定民族團結進步促進法，健全鑄牢中華民族共同體意識制度機制，增強中華民族凝聚力；出臺反跨境腐敗法，構筑一體推進不敢腐、不能腐、不想腐法律制度體系。加強國家安全、科技創新、公共衛生、生物安全、風險防控等方面立法，加快發展新質生產力、數字經濟、低空經濟和碳達峰碳中和、人工智能、大數據等領域法律法規制度建設。統籌推進國內法治和涉外法治，進一步擴大對外開放，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境；注重運用法治手段開展國際斗爭，豐富涉外法治工具箱，推動我國法域外適用的法律體系建設。

　　四是統籌立改廢釋纂。堅持系統觀念，積極推動相關領域基礎性、綜合性、統領性法律制度建設，根據實際情況運用制定、修改、廢止、解釋、編纂、決定等形式，在條件成熟的立法領域繼續開展法典編纂工作。發揮法律體系中不同層級立法作用，依照法定權限和程序制定行政法規、監察法規、軍事法規、司法解釋、部門規章和地方性法規、地方政府規章、各類規范性文件等，及時修改、廢止不符合實際情況和發展要求的法律法規和規范性文件，加強法律法規宣傳解讀工作，增強立法的系統性、整體性、協同性、時效性，推動法律體系科學完備、統一權威。發揮好地方立法實施性、補充性、探索性功能，因地制宜開展區域協同立法和“小快靈”“小切口”立法，增強地方立法針對性和實效性。

　　五是提高立法質量。習近平總書記指出：“發展要高質量，立法也要高質量。”深化立法領域改革，必須抓住立法質量這個關鍵，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，以高質量立法保障高質量發展，推進中國式現代化。科學立法的核心在于尊重和體現客觀規律；民主立法的核心在于為了人民、依靠人民；依法立法的核心在于遵循立法權限、立法程序、立法形式，目標是以良法促進發展、保證善治，實現良法善治。健全吸納民意、匯集民智工作機制，完善法律草案公開征求意見和調研論證機制，建設好基層立法聯系點。健全備案審查制度和工作機制，對一切違反憲法法律和上位法的法規、司法解釋、規章和各類規范性文件，都必須依法依規予以糾正或者撤銷。針對法律法規規章等規定之間不一致、不協調、不符合問題，及時組織開展法律法規和規范性文件清理。完善保證法律法規實施的配套規定、標準規范、工作機制等，做好立法技術規范應用工作。建設全國統一的法律法規和規范性文件信息平臺。

　　作者：全國人大常委會法制工作委員會主任