以全過程人民民主引領基層立法聯系點建設

北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心

　　黨的二十大報告指出，全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。必須堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持人民主體地位，充分體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力。報告強調，“發展全過程人民民主”是中國式現代化的本質要求，并把“健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設好基層立法聯系點”作為加強人民當家作主制度保障的重要內容。這些論述彰顯了基層立法聯系點對于吸納民意、匯集民智、發展全過程人民民主的重要價值。貫徹落實黨的二十大精神，要以全過程人民民主重大理念為引領，建設好基層立法聯系點，發揮其對立法的積極作用。

　　一、基層立法聯系點制度是踐行全過程人民民主的重要形式

　　習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上指出，評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，其中重要依據就是看“人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活”。立足于中國國情，成長于我國人民實踐探索和智慧創造的基層立法聯系點制度，是我們黨帶領人民追求民主、發展民主、實現民主的偉大經驗。

　　基層立法聯系點制度深刻反映全過程人民民主的價值內涵。民主是全人類的共同價值。人民民主是中國共產黨始終高舉的旗幟，是矢志不渝追求的目標?！叭^程人民民主”是黨的十八大以來提出的重大理念，實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。立法擔負著將黨的主張通過法定程序上升為國家意志的重要使命，是極其重要的政治活動。全過程人民民主重大理念提出于基層立法聯系點，基層立法聯系點在國家與基層、立法機關與人民群眾之間建立溝通的橋梁和紐帶，將立法平臺搭建在人民群眾的家門口，保證黨領導人民依法有效治理國家，踐行全過程人民民主，堅持黨的性質宗旨，更好維護人民利益、反映人民意愿、保障人民權益、增進人民福祉。

　　基層立法聯系點制度有力夯實我國人民代表大會制度的根基。習近平總書記指出：“人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體。”①實踐證明，人民代表大會制度是符合我國國情和實際、體現社會主義國家性質、保證人民當家作主、保障實現中華民族偉大復興的好制度。人民代表大會制度，實現了廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權力，保證了人民掌握和行使國家權力，國家和民族前途命運牢牢掌握在人民手中。人民代表大會統一行使國家權力，全國人民代表大會是最高國家權力機關，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。人民代表大會有立法權、監督權、決定權、任免權。要使這些權力得到落實，需要一系列具體的制度設計給予支撐。基層立法聯系點是基層群眾直接參與立法活動的重要載體。通過基層立法聯系點，深入聽取基層群眾和有關方面對法律草案和立法工作的意見，使國家立法察民情聚民智，打牢了國家頂層設計的深度和廣度基礎，進一步夯實了人民代表大會制度的根基。

　　基層立法聯系點制度有效激發我國基層民主活力。黨的二十大報告指出，基層民主是全過程人民民主的重要體現。目前，我國基層民主制度的基本組織形式主要有村民委員會、居民委員會和單位的職工代表大會，這些基層組織處于第一線，貼近人民群眾，遇到的問題最直接、最復雜，對人民群眾所思所想最為了解，對于運用法治思維和法治方式加強社會治理的需求也最為迫切。通過基層立法聯系點動員其輻射范圍內的基層各類群體，最廣泛地參與立法規劃和立法計劃的編制、法律法規草案的提出、法律法規文本的完善、法律法規實施的監督及效果評價等法治建設的完整過程，高度契合我國全過程人民民主“全鏈條”的特點。基層群眾圍繞涉及自身利益的實際問題，發表意見建議，進行廣泛協商，利益得到協調，矛盾有效化解，促進了基層穩定和諧，讓基層民主有更強勁的制度支撐，既可以進一步有效激活基層群眾自治制度，又可以讓國家立法遵循問題導向原則，做到以問題引導立法，以立法解決問題。

　　二、基層立法聯系點制度的生動實踐

　　2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，建立基層立法聯系點制度?；鶎恿⒎撓迭c是各聯系點所在基層單位與人大常委會法制工作部門合作的一個重要紐帶，是基層單位服務、參與和推進國家立法工作的重要平臺。根據黨中央決策部署，2015年7月，全國人大常委會法工委設立了首批4個基層立法聯系點。隨后，又于2020年7月、2021年7月和2022年7月分三批增設了基層立法聯系點。截至目前，全國人大常委會法工委共設立32個基層立法聯系點，覆蓋全國31個?。ㄗ灾螀^、直轄市），省市兩級享有立法權的地方人大常委會也設立了5500多個基層立法聯系點，從而形成了國家級、省級、設區的市級基層立法聯系點三級聯動的工作格局。這些聯系點已經成為讓基層聲音原汁原味抵達國家立法機關的“直通車”。2023年3月13日，十四屆全國人大一次會議通過了全國人民代表大會關于修改《中華人民共和國立法法》的決定，明確全國人民代表大會常務委員會工作機構根據實際需要設立基層立法聯系點，深入聽取基層群眾和有關方面對法律草案和立法工作的意見，充分說明基層立法聯系點在實踐中發揮了重要作用。

　　2021年5月，北京市人大常委會啟動了基層立法聯系點遴選工作，首批確立了10個立法聯系點。這10個單位是北京市人大常委會精心篩選、精巧布局的結果。從單位分布看，選取單位各具優勢和特色，東城區景山街道人大代表之家等6家代表之家既依托街道鄉鎮，又聯系人大代表和人民群眾，可以充分反映市區鄉三級人大代表、人民群眾以及街道鄉鎮對立法工作的意見建議；朝陽區市場監管局、西城區月壇街道綜合行政執法隊兩個基層執法部門執法事項多、范圍廣，可以真實反映基層執法情況和中小企業對立法的意見建議；中國政法大學和中國人民大學法學院既可以為立法提供專業建議，也可以引領教師和學生參與首都法治建設。從地域分布看，在充分體現地域均衡性的前提下，將重心向人口數量多、部門機構多、群眾訴求多的中心城區傾斜。從功能類別看，基層立法聯系點緊扣北京“四個中心”城市戰略定位合理規劃，景山、月壇、展覽路街道中央政務單位集中，歷史文化資源聚集；朝外街道駐有13家外國使館，是典型的涉外窗口；上地街道毗鄰北大、清華，匯聚數十家高精尖企業，處于全國科技創新陣地前沿。

　　近年來，北京市人大常委會在踐行基層立法聯系點制度的工作中充分貫徹全過程人民民主，堅持與時俱進的原則，不斷進行創新，并且從實際情況出發、注重實際效果，在鄉村振興促進條例、節水條例、住房租賃條例、安全生產條例、接訴即辦工作條例等多部地方性法規的起草中，到多個基層立法聯系點廣泛征求意見，將基層立法聯系點打造成集立法點、宣傳點、監督點多功能合一的法治工作陣地，形成了一系列好的經驗做法。

　　堅持民主立法原則，征集立法項目意見建議?；鶎恿⒎撓迭c普遍采取召開座談會等形式，就年度立法計劃、法律草案等征集所在地區基層群眾的意見。例如，2022年北京市人大常委會在編制新一版五年立法規劃時新增基層立法聯系點征求群眾意見環節，從匯總的信息看，基層群眾更關注體現幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶“七有”要求和便利性、宜居性、多樣性、公正性、安全性“五性”需求的法規，建議主要集中在城市建設、教育文化、醫療健康、社會治理方面，關乎“四個中心”“四個服務”的法規也被排進了優先序列，還有一些建議涉及大數據、人工智能等新興領域立法。向基層群眾廣泛征求對立法計劃的意見建議，能夠確保立法充分體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護。

　　開展立法調研，拓寬民主參與渠道。立法調研是基層立法聯系點發揮作用的重要途徑。在調研中，北京市人大常委會相關負責同志和有關部門可以與基層人民群眾、人大代表、工作人員面對面交流，聽取意見建議，對需要立法規范的，增加或調整相關條款；對需要完善配套政策的，推動相關部門在政府規章或其他規范性文件中作出規定。例如，北京市人大常委會就起草《北京市鄉村振興促進條例》到順義區仁和鎮立法聯系點征求意見時，鎮、村負責人以及部分人大代表、農業企業負責人踴躍發言，圍繞完善鄉村醫療養老服務、促進鄉村特色文化傳承、提升鄉村供水質量、加大公共服務設施用地保障、加強集體建設用地周邊配套設施建設、探索新時代鄉村德治體系等暢談意見建議。在立法調研、座談會、聽證會、論證會等傳統形式之外，各個基層立法聯系點還通過網絡平臺等向社會公眾征求意見、向相關部門和地方發函征求意見，從而有效拓展了人民群眾有序參與國家立法的新渠道。

　　聯系實際立法，用普法推動立法?；鶎恿⒎撓迭c在實現工作廣泛覆蓋的基礎上，努力通過多方參與，推動不同意見得到充分表達，確保立法過程能夠全面把握各方訴求、兼顧各方利益、關注回應各方關切，充分提升人民民主的廣泛性。同時，基層立法聯系點的工作注重針對性，對于立法專門調研中發現的意見建議分門別類處理，讓立法工作更加接地氣，解決基層群眾的問題、保障基層群眾的權益，推動實現廣泛、真實、管用的民主。此外，基層立法聯系點還利用參與立法的優勢，在法律頒布后及時開展普法宣傳工作。例如，《中華人民共和國民法典》頒布后，基層立法聯系點通過組織開展專家講座、布置展板以及新媒體平臺宣傳報道等形式進行基層普法，對居民的法律疑惑及時解答。在普法過程中收集和匯總的基層群眾新的法律需求，又可以為未來修訂優化相關法律提供參考。

　　民主是歷史的、具體的、發展的，各國民主植根于本國的歷史文化傳統，成長于本國人民的實踐探索和智慧創造，民主道路不同，民主形態各異。基層立法聯系點的實踐充分說明，這項扎根于我國歷史文化傳統、通過人民群眾的實踐探索和智慧創造建立起來的具有中國特色的民主制度，具有重大意義和光明前景。

　　三、加強基層立法聯系點制度建設，發展全過程人民民主

　　習近平總書記強調：“發展社會主義民主政治關鍵是要把我國社會主義民主政治的特點和優勢充分發揮出來，不斷推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，為黨和國家興旺發達、長治久安提供更加完善的制度保障。”②“保證和支持人民當家作主不是一句口號、不是一句空話，必須落實到國家政治生活和社會生活之中，保證人民依法有效行使管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務的權力。”③基層立法聯系點是充分發揮我國社會主義民主政治的特點和優勢、健全人民當家作主制度體系、踐行全過程人民民主的重要構成要素。黨的二十大報告對建設好基層立法聯系點作出明確部署，為基層立法聯系點制度建設提供了重要指引。

　　堅持黨的領導是基層立法聯系點制度建設的首要原則。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。新時代我國法治建設的首要原則是堅持黨的領導，必須具體體現在黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法上?；鶎恿⒎撓迭c制度作為新時代我國立法工作的重要制度創新，首要原則是堅持黨的領導。要嚴格落實黨中央有關立法工作的要求，踐行全過程人民民主，將黨的意志和基層立法聯系點所體現的人民意志結合起來，通過“民意直通車”反映到立法機關。

　　維護人民利益是基層立法聯系點制度建設的根本遵循。人民利益是我們黨一切工作的根本出發點和落腳點。鄧小平同志指出：“資本主義社會講的民主是資產階級的民主，實際上是壟斷資本的民主，無非是多黨競選、三權鼎立、兩院制。我們的制度是人民代表大會制度，共產黨領導下的人民民主制度，不能搞西方那一套。”④西方民主的核心是選舉，各政黨為了上臺執政，在選舉時不顧實際地漫天許諾，競相開具空頭支票，一旦上臺執政就將選舉時的許諾拋諸腦后。習近平總書記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的?！雹莼鶎恿⒎撓迭c設立于各類基層單位，這些單位與基層人民群眾保持密切聯系，深刻了解基層人民群眾衣食住行等各方面的現狀和訴求?；鶎恿⒎撓迭c要完善與人民群眾直接聯系的體制機制，及時向立法機關反映最真實、最及時的民意，讓立法真正做到“民有所呼、法有所應”。

　　全鏈條全方位全覆蓋參與立法過程是基層立法聯系點制度建設的基本方向。我國全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。基層立法聯系點制度作為我國立法制度的重要組成部分，是確保我國全過程人民民主全鏈條、全方位、全覆蓋的重要制度載體，其作用不僅在于反映民意，還要全鏈條、全方位、全覆蓋地參與立法全過程，確保立法工作的立項、起草、審議、論證、評估、監督和宣傳等各個階段都能有基層立法聯系點的身影。

　　因點施策，發揮不同類型基層立法聯系點的優勢。綜合我國各級各類基層立法聯系點，可以分為不同類型，有的設在縣鄉兩級人民代表大會，有的設在街道、鄉鎮、社區等基層單位，有的設在高等法學院校，在立法中能夠發揮的作用也有差異，有必要因點施策，最大化地發揮不同基層立法聯系點的特點和優勢。

　　設在縣鄉兩級人民代表大會的基層立法聯系點應重點發揮基層人大代表直接聯系選民的作用。習近平總書記高度重視人大代表的重要作用，他指出：“中國260多萬各級人大代表，都要忠實代表人民利益和意志，依法參加行使國家權力。各級國家機關及其工作人員，不論做何種工作，說到底都是為人民服務。這一基本定位，什么時候都不能含糊、不能淡化。”⑥基層立法聯系點的人大代表擔任信息采集員和立法聯絡員，根據基層的民情民意提出立法項目建議、對法律法規草案提出意見、反映法律法規的實施效果。

　　設在街道、鄉鎮、社區的基層立法聯系點直接服務、管理本轄區的居民和企業。要充分利用一線管理執法的優勢，及時發現、反映民情民意和經濟、社會發展中的各種問題，發現、反映執法中的問題，推動民生保障和社會治理等相關領域的法律得到有效實施和修改完善。

　　設在高校的基層立法聯系點應發揮高校法學教育和法學研究的優勢，使法學研究、法學教育更好地對接和服務于國家立法實踐，為立法工作提供理論支撐、智力支持、人才保障，使高校成為立法機關的得力助手，服務好重點領域、新興領域、涉外領域立法工作，幫助立法機關更好地統籌立改廢釋纂，增強立法的系統性、整體性、協同性、時效性。

　　加強基層立法聯系點自身制度建設，以制度保障工作效果。為了加強立法聯系點的制度建設，全國人大常委會法工委頒布了《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯系點工作規則》。北京市人大常委會也據此制定了《北京市人大常委會基層立法聯系點工作規則》，從立法聯系點的工作內容、形式、流程、聯系指導以及支持保障等方面作了規范。基層立法聯系點制度建設包括基層立法聯系點基本工作規則、民情民意收集制度、會議制度、立法意見建議的上報形式與方式、與上級部門及相關部門的聯絡制度、聯絡員職責等一系列制度，基本涵蓋工作職責、工作架構、工作保障機制三個方面。加強自身制度建設，要堅持基層人民群眾在基層立法聯系點建設中的重要作用，明晰信息采集員、立法聯絡員、負責人員、專業人員的作用，規范民情民意采集、整理、上報的途徑和方式，規范內部運作流程，建立有效的運行監督制度。

　　執筆：姚國建