立法法修改護航新征程

馮玉軍

　　《中華人民共和國立法法》自2000年頒布實施并于2015年修改以來，對完善立法體制機制，健全立法制度，規范立法活動，推動形成和完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，推進全面依法治國，發揮了重要作用。2023年3月，十四屆全國人大一次會議再次修改立法法，是深入貫徹黨的二十大精神和習近平法治思想，更好地引領和推動完備的法律規范體系乃至中國特色社會主義法治體系建設的樞紐工程。立法法修改完善了立法的指導思想和原則、合憲性審查制度、地方立法權限與機制、監察立法和立法體制機制，為護航新征程，全面推進國家各方面工作法治化，筑牢法治時代的良法根基，奠定了堅實基礎。

　　一、新時代立法的一件大事

　　我國現行立法法是2000年3月九屆全國人大三次會議通過的，共六章94條。它以法的淵源和效力層級為邏輯主線，由高到低依次分為“法律”“行政法規”“地方性法規、自治條例和單行條例、規章”三類立法，再加上總則、適用與備案、附則三章，系統規范了國家立法制度和立法活動，是維護社會主義法治統一的基本法律。進入新時代，立法工作如何定位、怎樣推進，成為建設中國特色社會主義法治體系的關鍵問題。2015年3月，十二屆全國人大三次會議對立法法作了部分修改，諸如賦予設區的市地方立法權、落實稅收法定原則、發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用等，條文增至六章105條。這次修改推動了法治中國建設實踐，達到了修法的目標。

　　隨著全面建設社會主義現代化國家的深入推進，習近平法治思想正式確立，黨中央對全面依法治國作出一系列重大決策部署。黨的二十大報告進一步闡明新時代立法工作的重點工作和目標任務，要求“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法”“全面推進國家各方面工作法治化”，強調“統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性”，這為修改完善立法法、建設更高水平的法治中國拓展了空間。

　　立法法的修改，貫徹黨的二十大精神和習近平法治思想，落實2018年憲法修正案和黨中央決策部署，進一步加強黨對立法工作的領導，發揮全過程人民民主的顯著制度優勢，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威，堅持黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，堅持倡導和弘揚社會主義核心價值觀，堅持改革和立法的辯證統一，對有效推進科學立法、民主立法、依法立法，創新完善立法體制機制，筑牢善治的良法根基，具有重大理論和實踐意義。

　　二、回應立法實踐重大問題

　　十四屆全國人大一次會議對立法法進行修改的意義重大，是新時代加強黨對立法工作的全面領導，通過法治保證黨的路線方針政策和決策部署貫徹執行的必然要求；是新時代堅持和發展全過程人民民主，通過法治保障人民當家作主的客觀要求；是新時代推進全面依法治國，建設社會主義法治國家的重要舉措；是總結新時代正確處理改革和法治關系的實踐經驗，更好堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統一的現實需要。它科學回答了新時代新征程“為什么立法”“立什么法”和“怎么立法”的問題。

　　“為什么立法”，涉及立法的定位與價值。立法法將立法宗旨表述為：“為了規范立法活動，健全國家立法制度，提高立法質量，完善中國特色社會主義法律體系，發揮立法的引領和推動作用，保障和發展社會主義民主，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家?！毙聲r代立法必然體現黨的二十大報告提出的以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的新時代中心任務，堅持中國共產黨領導，堅持中國特色社會主義，實現高質量發展，發展全過程人民民主，豐富人民精神世界，實現全體人民共同富裕，促進人與自然和諧共生，推動構建人類命運共同體，創造人類文明新形態。

　　“立什么法”，涉及立法的淵源與內容。立法法新增兩類淵源形態：一是“全國人民代表大會及其常務委員會作出有關法律問題的決定，適用本法的有關規定”；二是“國家監察委員會根據憲法和法律、全國人民代表大會常務委員會的有關決定，制定監察法規，報全國人民代表大會常務委員會備案”。為切實保障制定出優質高效的法律法規，立法法就特定事項明確了立法權限范圍程序和原則要求。前者如新增規定：“國務院可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項，在規定期限和范圍內暫時調整或者暫時停止適用行政法規的部分規定。”后者如：“全國人民代表大會常務委員會通過立法規劃和年度立法計劃、專項立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排。編制立法規劃和立法計劃，應當認真研究代表議案和建議，廣泛征集意見，科學論證評估，根據經濟社會發展和民主法治建設的需要，按照加強重點領域、新興領域、涉外領域立法的要求，確定立法項目?！?/span>

　　“怎么立法”，涉及立法的途徑與方法。一是通過立法健全保證憲法全面實施的制度體系。除將立法法中的“法律委員會”修改為“憲法和法律委員會”，還完善了備案審查制度，增加規定主動審查和專項審查、備案審查銜接聯動機制、法律法規清理等內容。二是把全過程人民民主重大理念和實踐成果轉化為法律制度和機制要求，更好堅持立法為民，把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉貫徹到立法工作的各環節各方面。三是進一步完善科學立法、民主立法、依法立法的體制機制，圍繞中心服務大局，以科學的理念、豐富的經驗、扎實的法理支撐，提高立法質效。

　　三、完善立法指導思想和原則

　　立法法總則涉及立法宗旨、適用范圍、指導思想和立法原則。本次修改根據新形勢新要求，對立法的指導思想和原則進行充實完善。

　　一是堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導。貫徹落實憲法規定和黨的二十大精神，根據新時代黨的重大理論創新成果，對立法的指導思想和原則進行充實完善，將現行立法法第三條改為兩條，明確立法應當堅持中國共產黨的領導，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，推進中國特色社會主義法治體系建設，保障在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家；立法應當堅持以經濟建設為中心，堅持改革開放，貫徹新發展理念，保障以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。本次修改將習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平法治思想融入其中，落實法治中國建設規劃，為全面推進國家各方面工作法治化提供更加堅實的保障。

　　二是堅持黨對立法工作的全面領導。黨的領導是推進全面依法治國的根本保證。2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。2018年，黨中央成立中央全面依法治國委員會，加強黨中央對全面依法治國的集中統一領導。2019年，《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》提出，制定和修改有關法律法規要明確規定黨領導相關工作的法律地位。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。立法法修改在這些文件精神的基礎上，進一步夯實了“立法應當堅持中國共產黨的領導”基本原則，具有重要的政治意義。

　　三是堅持人民主體地位。立法法新增“立法應當堅持和發展全過程人民民主，尊重和保障人權，保障和促進社會公平正義”的規定，很好地體現了發展社會主義民主政治和全過程人民民主重大理念，宣示了立法為民，使每一部法律都成為反映人民意志、得到人民擁護的“良法”的價值追求。在這一重大理念指引下，從保障人大代表全過程深度參與立法工作，到加強基層立法聯系點建設；從法律草案廣泛征求意見，到積極反饋立法意見采納情況，再到健全立法起草、論證、協調、審議機制……立法法的許多條文都強調體現人民意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動，從而有利于發揮支持人民當家作主的強大制度合力和治理效能。

　　四是堅持改革和立法的辯證統一。改革和法治相輔相成、相伴而生。改革決策和立法決策相統一、相銜接的有益探索及其實踐成果，有力保障了新時代改革開放的行穩致遠和高質量發展。習近平總書記強調，凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。①實現立法決策和改革決策相銜接相統一，做到重大改革于法有據，是立法主動適應改革和經濟社會發展需要、回應新時代全面深化改革的體現。立法法新增規定：“立法應當適應改革需要，堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統一，引導、推動、規范、保障相關改革，發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的重要作用?！边@個規定有利于將改革決策和立法決策很好地結合起來，正確處理法律的穩定性與變動性、現實性與前瞻性、原則性與可操作性的關系，更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用。

　　五是堅持倡導和弘揚社會主義核心價值觀。堅持依法治國和以德治國相結合是建設社會主義法治國家必須堅持的原則。習近平總書記提出：“要把社會主義核心價值觀的要求轉化為具有剛性約束力的法律規定，用法律來推動核心價值觀建設?！雹诹⒎ǚㄔ黾右幎ǎ傲⒎☉敵珜Ш秃霌P社會主義核心價值觀，堅持依法治國和以德治國相結合，鑄牢中華民族共同體意識，推動社會主義精神文明建設”，將社會主義核心價值觀科學有效地轉化為具有剛性約束力的法律規范，通過法律規范來引領道德風尚，實現法安天下、德潤人心，為以國家立法的形式引領社會主義核心價值觀，健全共建共治共享的社會治理制度，實現社會和諧穩定安定有序，推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現中華民族偉大復興奠定了立法基石。

　　四、進一步健全立法體制機制

　　立法法分則各個章節條款的修改，堅持問題導向和需求導向，著力解決人大立法、政府立法和地方立法的難題痛點；堅持合憲依法和嚴格程序原則，嚴格規范立法權限和立法活動，實踐意義重大。修改內容近40條之多，可謂重點突出，亮點紛呈。

　?。ㄒ唬┞鋵崙椃ㄐ拚负忘h中央有關精神

　　2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過了憲法修正案，根據憲法修正案中“中華民族”“習近平新時代中國特色社會主義思想”有關內容，立法法新增“鑄牢中華民族共同體意識”“以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導”，“法律委員會”修改為“憲法和法律委員會”，監察制度與監察法規等多項內容都在立法法中同步修改。

　　（二）明確合憲性審查相關要求

　　在合憲性審查機制方面，確立了分別由憲法和法律委員會與全國人大常委會備案審查機構主導的雙軌合憲性審查機制。由憲法和法律委員會主導的合憲性審查機制主要承擔立法的“事前審查”，由全國人大常委會備案審查機構主導的備案審查機制主要從事“事后審查”。事前審查范圍主要集中在對法律草案的審議上，事后審查范圍包括行政法規、地方性法規、監察法規、自治條例和單行條例等。在合憲性審查標準方面，明確立法應當堅持中國共產黨的領導，符合憲法的規定、原則和精神，確立了合憲性審查的政治標準、合憲性與合法性標準。在合憲性審查效力方面，全國人民代表大會憲法和法律委員會、有關專門委員會、常務委員會工作機構經審查認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸，或者存在合憲性、合法性問題需要修改或者廢止，而制定機關不予修改或者廢止的，應當向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常務委員會會議審議決定。

　?。ㄈ┩晟迫珖舜蠹捌涑Ｎ瘯⒎嘞?、立法程序和工作機制

　　黨的十八大以來，我們堅持科學立法、民主立法、依法立法，注重立法的精細化和群眾滿意度，拓寬了公眾參與立法的途徑，將行之有效的實踐經驗上升為法律。例如，明確“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會根據憲法規定行使國家立法權”，并增加規定“全國人民代表大會可以授權全國人民代表大會常務委員會制定相關法律”。明確“常務委員會決定提請全國人民代表大會會議審議的法律案，應當在會議舉行的一個月前將法律草案發給代表，并可以適時組織代表研讀討論，征求代表的意見”。適應特殊情況下緊急立法的需要，增加規定“列入常務委員會會議議程的法律案，遇有緊急情形的，也可以經一次常務委員會會議審議即交付表決”。明確規定“全國人民代表大會及其常務委員會堅持科學立法、民主立法、依法立法，通過制定、修改、廢止、解釋法律和編纂法典等多種形式，增強立法的系統性、整體性、協同性、時效性”。在立法程序后端及其延伸階段，強化立法的公開性、透明度，明確“法律簽署公布后，法律文本以及法律草案的說明、審議結果報告等，應當及時在全國人民代表大會常務委員會公報和中國人大網以及在全國范圍內發行的報紙上刊載”。要求“全國人民代表大會常務委員會工作機構加強立法宣傳工作，通過多種形式發布立法信息、介紹情況、回應關切”“全國人民代表大會常務委員會工作機構編制立法技術規范”，等等。

　　（四）明確規定基層立法聯系點制度

　　基層立法聯系點是把立法機關和基層群眾連接在一起的“民意直通車”，有利于在立法中傾聽民意、了解民情、匯聚民智、發揚民主。2020年后，全國人大常委會法工委分批先后設立32個基層立法聯系點，實現全國31個省區市全國人大常委會法工委基層立法聯系點全覆蓋。實際立法中，立法機關就法律草案和立法工作計劃稿征求基層立法聯系點意見，其中很高比例被吸收采納，具有助益立法工作、提升國家治理效能的重要意義。為此，立法法新增規定：“全國人民代表大會常務委員會工作機構根據實際需要設立基層立法聯系點，深入聽取基層群眾和有關方面對法律草案和立法工作的意見?！薄笆　⒆灾螀^、直轄市和設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會根據實際需要設立基層立法聯系點，深入聽取基層群眾和有關方面對地方性法規、自治條例和單行條例草案的意見?！?/span>

　?。ㄎ澹┰鲅a國家監察委員會相關立法事項

　　適應國家監察體制改革需要，2018年憲法修正案在國家機構體系中增設監察機關這一重要國家機關，并規定中華人民共和國國家監察委員會是最高監察機關。這使國家監察委員會成為立法法規范的重要立法參與主體。全國人大常委會于2019年以作出決定的方式，對國家監察委員會制定監察法規的事項、程序和不得與憲法法律相抵觸的要求等作了規定。憲法設置監察機關后，全國人大及其常委會對有關國家機關組織的法律作了相應修改，明確了監察機關與人大及其常委會的關系。其中，2021年修改后的全國人民代表大會組織法增加規定，國家監察委員會可以向全國人民代表大會提出屬于全國人民代表大會職權范圍內的議案。這里的議案包括制定法律方面的議案。

　　此次修改立法法，在有關立法權限的規定中明確，各級監察委員會的產生、組織和職權屬于只能制定法律的事項。在有關立法程序的規定中明確，國家監察委員會可以向全國人大及其常委會提出法律案、審查相關法規等方面的要求。為維護國家法制統一，修改后的立法法還明確規定，“國家監察委員會根據憲法和法律、全國人民代表大會常務委員會的有關決定，制定監察法規，報全國人民代表大會常務委員會備案”。為加強法規的備案審查，國家監察委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸，或者存在合憲性、合法性問題的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求。

　?。┩晟频胤搅⒎嘞藓统绦驒C制

　　有關省市在推進立法創新或擔負立法先行先試任務時，常常面臨按修改前立法法規定只能制定法律的事項或者需要突破現行上位法規定的具體制度（事項）的問題。就設區的市來說，2015年修改的立法法在賦予所有設區的市立法權的同時，對其可以立法的事項劃定了范圍。盡管后來全國人大常委會法工委對此作了寬松化的解釋，依然未能滿足或解決設區的市在某些重要領域的立法需求，其中比較突出的就是基層治理。近年來，各地積極推進基層治理創新，努力提升基層治理效能和服務水平，取得了明顯的成效，亟待以立法形式把基層治理實踐中好的做法固定下來，并為進一步推進基層治理創新提供有效引領。立法法修改總結過去8年地方立法的實踐經驗，在設區的市可以行使地方立法權的事項中增加“基層治理”內容，并將“環境保護”事項修改為“生態文明建設”?？梢哉f是切中了實踐需求，具有十分重要的意義。

　　建立區域協同制定地方性法規制度，并明確相關地方人大及其常委會可以建立協同立法工作機制，這是地方立法的又一個重大創新。按照全面深化改革的統一部署，貫徹新發展理念，實施區域協調發展戰略，協調發展體制機制不斷健全，有力推動了各地區合理分工、優勢互補，經濟增長潛力逐步顯現。一個階段以來，部分地方立法機關創新協同立法工作機制，探索協同制定的相關地方性法規，取得了良好效果。立法法明確規定：“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會根據區域協調發展的需要，可以協同制定地方性法規，在本行政區域或者有關區域內實施。省、自治區、直轄市和設區的市、自治州可以建立區域協同立法工作機制。”同時，擴大規章制定主體，根據有關法律規定和實踐需要，在部門規章制定主體中增加“法律規定的機構”。這就使協同制定地方性法規和建立協同立法工作機制有了具體明確的法律依據，為地方在法治軌道上推動區域協調發展，特別是建立健全區域協調發展體制機制提供了有力的法律依據。

　　可以預見，新時代立法工作在立法法護航之下，必將持續完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，全面推進國家各方面工作法治化，筑牢善治的良法根基，向建設更高水平的法治中國邁進。

　　作者：中國人民大學法學院教授，中國法學會立法學研究會常務副會長