發揮備案審查監督作用?切實維護國家法治統一

重慶市人大常委會

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深入推進全面依法治國，高度重視憲法法律實施和監督，就加強備案審查工作作出一系列重大決策部署。重慶市人大常委會深學篤用習近平新時代中國特色社會主義思想，深入學習貫徹習近平法治思想和習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，認真貫徹落實習近平總書記關于備案審查工作的重要指示精神和黨中央系列決策部署，依法履職、守正創新，不斷推動備案審查工作走深走實，充分發揮了備案審查制度功效，為推動全面依法治市提供了有力保障。

　　一、深刻理解備案審查的重大意義

　　知之愈明，則行之愈篤。規范性文件備案審查，是憲法法律賦予人大常委會的一項重要監督職權，是我國憲法監督的基礎和著力點。它立足于中國法治道路、法治模式、法治理論，是具有中國特色的憲法監督制度，也是符合中國國情的立法監督制度。

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　　習近平法治思想是全面依法治國的根本遵循和行動指南。堅持依憲治國、依憲執政，是習近平法治思想的重要內容和鮮明特色，是中國共產黨治國理政、以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的強大保證。習近平總書記強調指出：“法治權威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權威?！雹僖每茖W有效、系統完備的制度體系保證憲法實施。②黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著力完善憲法實施和監督機制，將備案審查工作納入全面貫徹實施憲法的戰略范疇，一體部署、一體推動。扎實有效地開展好備案審查工作，就是貫徹落實習近平法治思想的生動體現。

　?。ǘ﹤浒笇彶槭芹`行全過程人民民主的必然要求

　　習近平總書記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的?！雹蹅浒笇彶樽鳛槿嗣翊泶髸贫鹊闹匾M成部分，蘊含深刻的人民民主屬性。備案審查堅持“為了人民、依靠人民、保障人民”的基本原則，堅持“從群眾中來、到群眾中去”的工作作風，堅持“科學審查、民主審查、依法審查”的工作方法，保證備案審查工作各環節都能聽到人民的聲音。備案審查賦予公民、組織審查建議權，暢通了公民、組織對有關立法活動進行監督、表達訴求的渠道。近年來，從根據公民審查建議啟動審查程序，到審查過程中廣泛聽取群眾意見，再到將處理結果向公民反饋、向社會公開，各級人大常委會充分發揮備案審查的“民意直通車”作用，人民群眾參與國家法治建設的實踐內涵日益豐富，真正把全過程人民民主落到了實處。

　　（三）備案審查是維護國家法治統一的有力保障

　　習近平總書記指出：“維護國家法治統一，是一個嚴肅的政治問題。”④我國實行統一而分層次的立法體制，除法律、法規外，還有數量龐大的規章和其他規范性文件，一旦相互抵觸或不能很好銜接，將影響到我國的法治統一。通過備案審查，不僅可以發現并糾正與憲法法律相抵觸的問題，保證中國特色社會主義法律體系的系統性、整體性、協同性、時效性，還可以及時對法規、規章和規范性文件進行清理，保持法律體系內部的和諧一致，從而確保憲法、法律、行政法規在各行政區域都得到遵守和執行。完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，只有把所有規范性文件都納入備案審查范圍，及時撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，國家法治統一才有可靠保障，全面依法治國才有堅實基礎。

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　　習近平總書記指出：“每個國家的政治制度都是獨特的，都是由這個國家的人民決定的，都是在這個國家歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果?！雹菸覈膫浒笇彶橹哺谥袊厣鐣髁x制度土壤，立足于解決中國憲法實施和監督中的問題，與其他國家的憲法監督制度特別是西方國家的違憲審查制度有著本質區別。我國的備案審查以習近平法治思想、全過程人民民主重大理念為理論基礎，體現黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，符合社會主義法治統一的特點和要求，通過依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，保證黨中央令行禁止、保障憲法法律實施、維護國家法治統一、維護人民群眾根本利益，是符合我國國情、體現我國社會主義國家性質、保障社會主義憲法實施的好制度。

　　二、重慶推進備案審查的具體實踐

　　近年來，重慶市人大常委會主動融入全市經濟社會發展大局，適應新時代對備案審查工作提出的新任務、新要求，扎實推進備案審查工作，取得了明顯成效。

　?。ㄒ唬﹫猿贮h的全面領導，把牢政治“方向盤”

　　萬山磅礴，必有主峰。重慶市人大常委會始終把黨的領導貫穿于人大工作各方面全過程，確保備案審查工作沿著正確方向不斷探索前行。

　　強化政治引領。毫不動搖堅持和捍衛“兩個確立”、堅決做到“兩個維護”，堅持用習近平法治思想、習近平總書記關于備案審查工作的重要指示精神指導備案審查實踐，在推進國家治理體系和治理能力現代化大局中謀劃和推進備案審查工作，把堅定擁護“兩個確立”、堅決做到“兩個維護”的政治自覺轉化為對習近平新時代中國特色社會主義思想的忠實踐行，轉化為做好備案審查工作的實際行動。嚴格執行請示報告制度，就備案審查工作中的重大事項、重要問題及時向重慶市委請示報告。探索落實重慶市委領導下的備案審查銜接聯動機制，推動建立重慶市委、市人大常委會、市政府備案審查工作銜接會議制度，對提請重慶市委常委會審議的文件開展協同審查。完成重慶市委全面依法治市委員會和全面深化改革委員會部署的各項任務，牽頭推動憲法實施和監督有關工作，定期報告法規規章規范性文件數據庫建設試點工作進度，確保黨對備案審查工作的領導落到實處。

　　胸懷“國之大者”。在審查中牢牢把握政治標準，確保各類規范性文件與黨中央重大決策部署和國家重大改革方向一致。建立落實習近平總書記重要指示批示和黨中央決策部署的督辦工作機制，按照習近平總書記“在法治軌道上統籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展”的重要指示要求，督促文件制定機關依法及時將涉及疫情防控的規范性文件報送備案和審查，確保文件合法合規、運轉高效。全面清理涉及長江流域保護的規范性文件，對與長江保護法不一致的文件提出廢止、修改的處理建議，保障長江流域生態安全。督促市政府和區縣人大常委會對涉及行政處罰法、人口與計劃生育法的規范性文件進行集中清理，推動行政執法領域重大改革和全面三孩生育政策在重慶落地生根。發揮備案審查“助推器”作用，聚焦成渝地區雙城經濟圈建設、優化營商環境、全面推進鄉村振興確定備案審查重點，以高質量的審查助推重大戰略任務落地落實。

　　（二）夯實“備審”基礎，形成全市“一盤棋”格局

　　基礎不牢，地動山搖。重慶市人大常委會把加強市區兩級人大備案審查制度和能力建設作為重要基礎工作抓緊抓實，形成全市備案審查工作“一盤棋”格局。

　　堅持制度先行，構筑備案審查工作“四梁八柱”。出臺1個地方性法規《重慶市各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》，制定2個工作制度《重慶市人大常委會規范性文件備案審查工作辦法》《重慶市人大常委會規范性文件備案審查基準》，督促市政府制定出臺1個規章《重慶市行政規范性文件管理辦法》，指導38個區縣人大出臺規范性文件備案審查工作制度。目前，重慶以地方性法規為統領，以工作辦法、審查基準和行政規范性文件管理辦法為支撐，以市級部門和區縣備案審查工作制度為配套的“1+3+N”備案審查制度體系已初步成型。

　　堅持數字賦能，信息平臺建設多點開花。突出實用導向，集約利用現有系統資源，堅持兩級人大信息平臺“一體化”建設。完善平臺核心功能，開通市政府文件電子直報通道，優化在線審查，依托重慶人大網開放“公民審查建議”窗口，精準實現電子報備全覆蓋。延伸平臺服務保障功能，集合短信提醒、數據統計和資料分享功能于一體。利用平臺自有數據和市政府規范性文件庫，在重慶人大網開辟“規范性文件庫”欄目，確保文件集中公開、實時更新、動態管理。圓滿完成法規規章規范性文件數據庫建設試點工作，形成1套清理成果、1個數據庫后端管理平臺和1個對外展示窗口、2項技術標準的試點成果，得到全國人大常委會充分肯定。

　　堅持系統觀念，推動備案審查工作水平整體提升。采取重點工作統籌協調、督促落實，創新工作群策群力、共同推進的模式，不斷提升兩級人大常委會備案審查工作能力和水平。為推動備案審查專項報告制度均衡化，重慶市人大常委會強化日常督導，鼓勵有條件的區縣結合實際、創新思路、同步啟動，在全國率先實現備案審查工作情況報告市和區縣“全覆蓋”。與區縣人大常委會聯動，開展優化營商環境領域地方性法規配套規定專項審查，全面檢視兩級政府落實情況，推動高質量發展。開展大督導、大培訓、大調研，逐一解決區縣機構不全、能力不強、運轉不暢等“難點”和“堵點”問題。

　?。ㄈ┲υ鰪姽ぷ鲗嵭?，交出亮眼“成績單”

　　以法為綱，循法而為。重慶市人大常委會把維護國家法治統一擺在突出位置，以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋，以審查全覆蓋實現監督全覆蓋，審查監督堤壩越筑越牢，備案審查成效躋身全國第一方陣。

　　多措并舉抓細報備，“全”的標尺更加明確。堅持“把所有規范性文件納入備案審查范圍”，逐步將“一府一委兩院”和人大及其常委會制定的規范性文件納入備案審查范圍，并從制度層面予以規范。健全報備工作機制，嚴格報備流程和時限，統一報備文書格式，提升報備規范化水平。堅持主動查詢、定期核對，對遲報漏報行為進行通報糾正。將備案審查信息平臺報備功能聯通至全市792個鄉鎮，全面實現市、區縣、鄉鎮三級規范性文件電子報備，做到報備范圍“全覆蓋”。本屆以來，重慶市人大常委會共備案登記規范性文件750件，其中，市政府規章39件，市政府及其辦公廳文件326件，市高法院24件，市檢察院20件，區縣人大341件。

　　聚集合力強化審查，“實”的導向全面樹立。綜合運用主動審查、被動審查、專項審查、移送審查等方式，推動審查更加扎實細致。建立健全文件審查會議和論證研究、咨詢、第三方審查等機制，邀請有關專家學者、人大代表參與，聚焦實踐中易發、常發、頻發問題，借助外腦，層層把關，提高審查質量。堅持“統專”結合，發揮備案審查工作機構“統”的作用和其他專工委“?！钡膬瀯?，為審查質量上好“雙保險”。細化審查建議受理、處理、反饋流程，及時回應社會關切。本屆以來，共主動審查規范性文件988件，被動審查34件，清理201件地方性法規配套規定的制定情況，對965件優化營商環境、交通和衛生健康領域地方性法規配套規定開展了專項審查。

　　嚴格審慎督促糾錯，“改”的成效充分顯現。優化分類糾錯機制，嚴格依照糾錯程序對合法性、適當性以及瑕疵類問題文件進行分類，采取“剛柔并濟”方式，慎重研究處理。對與黨中央重大決策部署不符合不銜接的，與法律法規相抵觸的，堅決予以糾正；對符合重慶實際、惠及廣大群眾、促進改革發展且不與憲法、法律相抵觸的，允許先行先試。前移審查關口，應邀提前介入，對文件草案的合法性、適當性及立法技術問題進行把關指導，減少文件“帶病”出臺風險。制定糾錯復核工作臺賬，通過糾錯“回頭看”打通問題整改“最后一米”。如審查《重慶市戶外廣告位經營權公開出讓暫行辦法》時，發現個別條款與物權法關于業主享有完整物權的規定不一致，重慶市人大常委會多次召集政府部門和利益相關方聽取意見，及時與市政府溝通，督促市政府暫停適用相關條款并適時廢止了《重慶市戶外廣告位經營權公開出讓暫行辦法》。

　　積極開展探索創新，“嚴”的常態基本形成。聚焦重點領域，積極探索開展專項審查的有效方式。專項清理涉及生態環境保護和野生動物保護領域的規范性文件時，將審查研究、抽查比對、論證總結等環節有機銜接，推動全市71件涉生態環境保護類文件、3件涉野生動物保護類文件納入后續修改或廢止計劃，做到“應清盡清、不漏一件”。專項審查涉及水能資源開發利用的規范性文件時，要求“橫向到邊、縱向到底”，將地方性法規、政府規章和規范性文件全部納入清理范圍。經全面比對核查，提出對1件地方性法規進行修改、4件“問題”行政規范性文件進行廢止的處理意見。選取地方性法規配套規定作為“小切口”，探索備案審查與立法工作協同推進的路徑，促進備案審查工作成果更好運用到立法、監督工作中。該項工作歷時三年，形成三項主要成果：一是“全面盤活”法規配套規定，要求沒有制定的及時制定，存在問題的及時修改廢止，保證法規實施效果；二是“全面體檢”地方性法規，提出配套規定要堅持減量慎用、加強對制定配套規定必要性和可行性論證等建議，為提高立法質量出謀劃策；三是“全面重建”工作機制，建立長效監督機制、各專工委協同配合機制等，有效鞏固備案審查成果。

　　三、不斷譜寫備案審查工作重慶新篇章

　　歷史照亮未來，征程未有窮期。黨的二十大對新時代新征程黨和國家事業發展作出全面部署，強調要更好發揮憲法在治國理政中的重要作用，完善和加強備案審查制度，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。重慶市人大常委會將以黨的二十大精神為指引，深入貫徹習近平法治思想，全面夯實基礎、不斷開拓創新，努力打造具有重慶辨識度的備案審查工作高質量發展成果，為保障國家法治統一、推動全面依法治市作出新的貢獻。

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　　毫不動搖堅持黨的全面領導，深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力，自覺在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。繼續嚴格執行重大事項請示報告制度。緊扣“新時代新征程新重慶”主題主線，圍繞貫徹黨中央重大決策部署和推動保障憲法法律實施，對重點領域法規和規范性文件開展專項清理。強化政治性審查，集中解決與黨中央決策部署“不協調、不一致”問題。進一步落實重慶市委領導下的備案審查銜接聯動機制，建立完善數據共享、疑難問題會商、信息交流等制度。有序推進重慶市委深化改革委員會和全面依法治市委員會部署的憲法監督實施和備案審查相關任務。

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　　完善和加強備案審查制度，強化法規規章和規范性文件全生命周期管理。嚴格落實“有件必備”，將中級人民法院、人民檢察院分院等制定的規范性文件全部納入重慶市人大常委會備案審查范圍，將全市所有鄉鎮政府規范性文件納入備案審查體系，確保應備盡備。堅決做到“有備必審”，綜合運用多種審查方式，增強工作整體性和協調性。深化案例指導與通報制度，用好用活各類案例資源，就案例來源、審查內容、處理情況等進行深入分析，切實厘清認識、改進方法。積極開展“有錯必糾”，嚴把合憲性、政治性、合法性、適當性審查標準，加大問題督促糾正力度，讓備案審查真正長出“牙齒”。

　?。ㄈ┣袑嵓ぐl群眾參與熱情

　　進一步健全公眾參與備案審查的制度機制，暢通群眾利益表達渠道，保證備案審查工作各個環節都傾聽民聲、體現民意、匯聚民智。迭代升級人大代表聯絡站，充分發揮人大代表來自人民、扎根人民的特點優勢，了解民情、汲取民智、保障民利。在審查研究中，對每一件可能存在問題的文件，都征求制定機關意見，適時聽取人大代表、專家學者和利益相關方的意見，最大限度凝聚審查合力。認真接收、研究、處理公民、組織提出的審查建議并及時反饋。通過人民群眾的積極參與，督促糾正群眾集中反映的、影響群眾切身利益的規范性文件，共同維護社會主義法治統一。

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　　拓展優化信息平臺功能，加快開發區縣普適版，實現信息平臺在本市行政區域內互聯互通，推動備案審查工作全面規范化、信息化。完善法規規章規范性文件數據庫，分批次、有重點地推動數據庫擴容增效，力爭為社會公眾提供公益、權威、高效的公共法律服務產品。