充分發揮《中國共產黨政法工作條例》作用?推進政法工作體系和工作能力現代化

黃文藝

　　政法是中國特有的政治法律范疇，政法工作是中國共產黨和國家工作的重要組成部分。政法工作體系和工作能力現代化，既離不開國家法律的有力保障，也離不開黨內法規的有效推動。長期以來，審判、檢察、公安、國家安全、司法行政等國家政法工作，一直是國家法治建設的重點領域，也是國家立法密集度高的場域，已形成了比較完善的國家法律規范體系。相比較而言，有關政法工作的黨內法規制度則一直比較稀缺。2019年頒布實施的《中國共產黨政法工作條例》（以下簡稱《條例》）是政法領域第一部黨內基本法規，既為政法機關立規矩、定方圓，也為政法工作謀長遠、固根本，在政法事業發展史上具有里程碑意義?！稐l例》實施三年多來，各地認真貫徹落實《條例》規定，出臺實施細則、實施辦法，健全落實黨領導政法工作的各種制度機制，把黨的絕對領導貫徹到政法工作各方面全過程，有力提高了政法工作質量和水平。在全面建設社會主義現代化國家新征程上，要加快推進政法工作體系和工作能力現代化，建設更高水平的平安中國、法治中國，必須馳而不息地學習領悟、貫徹執行好《條例》的精神要義和制度要求，更好發揮其在政法事業發展中定向、固本、強基的重要作用。

　　一、深刻把握“為何領導”，堅定不移堅持黨對政法工作的絕對領導

　　我國政法制度區別于西方執法司法制度的根本之處，就在于中國共產黨對政法工作的絕對領導?！稐l例》第1條開宗明義地強調，制定《條例》的目的就在于“為了堅持和加強黨對政法工作的絕對領導，做好新時代黨的政法工作”。

　?。ㄒ唬﹫猿贮h對政法工作的絕對領導是在長期的政法事業發展實踐中形成的

　　政法事業是中國共產黨領導人民創建新政權、探索新法治的過程中逐步創立的。在領導革命和執掌政權的長期實踐中，中國共產黨把黨和國家工作分為軍事、組織、宣傳、財經、外事、統戰、政法、群團等工作，分別設置相應的黨的職能部門，實行歸口領導和管理。其中，審判、檢察、公安、國家安全、司法行政等工作被界定為政法工作，由黨委政法委員會（以下簡稱黨委政法委）歸口管理。《條例》明確規定，政法工作是黨和國家工作的重要組成部分，是黨領導政法單位依法履行專政職能、管理職能、服務職能的重要方式和途徑。政法單位是黨領導下從事政法工作的專門力量，主要包括審判機關、檢察機關、公安機關、國家安全機關、司法行政機關等單位。

　?。ǘ﹫猿贮h對政法工作的絕對領導是憲法所確立的中國共產黨的領導地位的應有之義

　　我國憲法總結長期革命和建設的實踐經驗，確立了中國共產黨的領導地位。習近平總書記指出：“我國憲法以根本法的形式反映了黨帶領人民進行革命、建設、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產黨的領導地位。”①2018年修憲后，習近平總書記強調：“這次修改憲法，在憲法序言確定黨的領導地位的基礎上，我們又在總綱中明確規定中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，強化了黨總攬全局、協調各方的領導地位?！币虼耍瑘猿贮h對政法工作的絕對領導，是落實憲法所確立的中國共產黨的領導地位的必然要求。

　?。ㄈ﹫猿贮h對政法工作的絕對領導是由政法機關的性質和職能所決定的

　　政法機關是人民民主專政的重要國家政權機關，承擔著專政職能、管理職能、服務職能，事關國家政治安全、社會安定有序、人民安居樂業。從專政職能看，政法機關是黨和人民掌握的刀把子，必須堅決防范打擊境內外敵對勢力的滲透顛覆破壞活動，堅決捍衛黨的領導和社會主義制度。從管理職能看，政法機關是國家治理體系的重要組成部分，必須依法履行好執法司法職能，切實保證憲法法律實施、維護社會公平正義、促進社會和諧穩定。從服務職能看，政法機關是公共服務的供給機關，必須堅持以人民為中心，推出更多利民惠民安民的政策措施，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。由政法機關的性質和職能所決定，政法機關必須堅持黨的絕對領導，牢牢掌握在黨和人民手中。習近平總書記強調：“在堅持黨對政法工作的領導這樣的大是大非面前,一定要保持政治清醒和政治自覺,任何時候任何情況下都不能有絲毫動搖?！雹?/span>

　?。ㄋ模﹫猿贮h對政法工作的絕對領導是我國政法工作的最大優勢

　　習近平總書記在分析中國特色社會主義國家制度和法律制度在實踐中的巨大優勢時，首先強調并深刻分析了堅持黨的領導的優勢：“七十年來，正是因為始終在黨的領導下，集中力量辦大事，國家統一有效組織各項事業、開展各項工作，才能成功應對一系列重大風險挑戰、克服無數艱難險阻，始終沿著正確方向穩步前進?！眻猿贮h的絕對領導是我國政法工作的最大優勢，是我國政法事業始終沿著正確方向破浪前行的根本保證。黨的十八大以來，正是在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導下，全國政法機關打贏了一場又一場硬仗，有力維護了政治安全、社會安定、人民安寧，政法事業發生了歷史性變革、取得了歷史性成就。從實踐看，正是由于堅持黨對政法工作的絕對領導，我國形成了既有集中統一又有分工負責、既有配合又有制約、既有公正又有效率的政法工作體制，超越了西方分權型、對抗型、否決型的執法司法體制。西方的執法司法體制是建立在所謂“三權鼎立”的法治理論之上，其基本邏輯是通過分權制衡來防止權力濫用，其缺陷在于容易造成互相掣肘甚至互相對抗，形成所謂凡是你贊成的我都反對的“否決政治”，容易陷入政治沖突乃至癱瘓狀態。

　　（五）堅持黨對政法工作的絕對領導是全面深化政法領域改革的根本保證

　　政法領域改革是法治領域改革的重點難點。習近平總書記指出：“法治領域改革涉及的主要是公檢法司等國家政權機關和強力部門，社會關注度高，改革難度大，更需要自我革新的胸襟。”③黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央加強對政法領域改革的頂層設計和統籌協調，領導政法機關啃硬骨頭、涉險灘、闖難關，完成了想了多年、講了多年但沒有做成的改革，政法領域改革取得了歷史性突破。在新征程上，隨著政法領域改革進一步觸及深層次利益格局調整和制度體系變革，復雜性、敏感性、艱巨性更加明顯，暗礁、潛流越來越多。只有堅持和加強黨的絕對領導、統籌協調各方面力量資源、全面深化政法領域改革，才能攻堅克難、闖關奪隘，不斷取得新的突破性進展。

　　二、深刻把握“誰來領導”，健全黨對政法工作的領導體系

　　《條例》著眼于回答“誰來領導”的問題，明確規定了黨中央、地方黨委、黨委政法委、政法單位黨組（黨委）的職權職責，為構建以黨中央為中樞、各級黨委總攬全局、黨委政法委歸口管理、政法單位黨組（黨委）主管主抓的政法工作領導體系明確了方向、奠定了基礎。

　?。ㄒ唬﹫猿趾图訌婞h中央的絕對領導

　　堅持黨對政法工作的絕對領導，最首要、最關鍵的是堅持黨中央的絕對領導。《條例》第7條規定，黨中央對政法工作實施絕對領導，決定政法工作大政方針，決策部署事關政法工作全局和長遠發展的重大舉措，管理政法工作中央事權和由中央負責的重大事項。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央通過不斷加強對政法工作的絕對領導，構建起了黨中央對政法工作集中統一領導的工作格局。

　　一是黨的全國代表大會討論決定政法工作重大問題。根據《中國共產黨章程》，黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會是黨的最高領導機關，討論并決定黨的重大問題。2017年10月，黨的十九大對深化司法體制綜合配套改革、加快社會治安防控體系建設等政法工作作出戰略部署，明確提出深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義；加快社會治安防控體系建設，依法打擊和懲治黃賭毒黑拐騙等違法犯罪活動，保護人民人身權、財產權、人格權。

　　二是黨的中央全會研究部署政法工作重要事項。黨的十八大以來，黨的十八屆三中、四中全會和十九屆三中、四中、五中全會等多次全會都對政法工作特別是政法改革作出了頂層設計。例如，黨的十八屆三中全會對行政執法體制改革、司法體制改革、社會治理體制改革作了重要部署；黨的十八屆四中全會對加強黨對政法工作的領導、行政執法體制改革、司法體制改革、社會治理體制改革、政法職業管理制度改革作了系統部署；黨的十九屆三中全會對加強黨對政法工作的領導、政法機構改革、跨軍地改革作了頂層設計。

　　三是中央全面深化改革委員會、中央全面依法治國委員會專門研究政法改革等事項。中央全面深化改革委員會是黨中央設立的領導全面深化改革工作的決策議事協調機構。新時代政法領域改革的基礎性、骨干性、支架性文件，都由該委員會審議通過，增強了改革決策的權威性、公信力、執行力。中央全面依法治國委員會是黨中央設立的領導全面依法治國工作的決策議事協調機構。2018年成立以來，該委員會多次召開會議，對政法工作作出了一系列重要決策部署。

　　四是中央政法工作會議專門研究部署全國政法工作。中央政法工作會議是由黨中央召開的全國政法工作會議，主要任務是研究部署年度政法工作。黨的十八大以來，習近平總書記親自出席了2014年、2019年中央政法工作會議，在會議上發表了重要講話，對全國政法工作作出了全局性戰略性部署。

　　（二）堅持和加強地方黨委的領導

　　地方黨委在本地區發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，對本地區政法工作實行全面領導?！稐l例》第9、10條規定，縣級以上地方黨委領導本地區政法工作，研究解決本地區政法工作中的重大問題。在新征程上，地方黨委應及時研究解決制約政法工作的突出問題，配齊配強政法機關領導干部，支持政法機關依法履職，為建設更高水平的平安中國、法治中國提供有力保障。

　?。ㄈ﹫猿趾图訌婞h委政法委的領導

　　黨委政法委是黨委領導和管理政法工作的職能部門，是實現黨對政法工作領導的重要組織形式。在新中國政法事業發展史上，我們黨在相當長的時期內都設有領導政法工作的專門機構，只不過在不同時期該機構的名稱、職責有所變化。一些人把矛頭對準黨委政法委，要求取消黨委政法委，就是想取消黨對政法工作領導的制度。④《條例》總結黨對政法工作的領導經驗，明確規定了黨委政法委的組織體系、職責任務、工作制度，為黨委政法委依法依規履行職責提供了重要遵循?！稐l例》總結各地新經驗新做法，在黨委政法委制度設計上有不少亮點。例如，為加強基層黨的政法工作，《條例》第11條規定，鄉鎮（街道）黨組織配備政法委員，在鄉鎮（街道）黨組織領導和縣級黨委政法委指導下開展工作。又如，為發揮黨委政法委在政法隊伍建設上的重要作用，《條例》第12條規定，黨委政法委協助黨委及其組織部門加強政法單位領導班子和干部隊伍建設，協助黨委和紀檢監察機關做好監督檢查、審查調查工作，派員列席同級政法單位黨組（黨委）民主生活會。

　　在新征程上，黨委政法委應明確職能定位，善于議大事、抓大事、謀全局，把握政治方向、協調各方職能、統籌政法工作、建設政法隊伍、督促依法履職、創造公正司法環境，保障黨的路線方針政策貫徹落實，推進平安中國、法治中國建設。黨委政法委應帶頭在憲法法律范圍內活動，善于運用法治思維和法治方式領導政法工作，在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮重要作用。

　?。ㄋ模﹫猿趾图訌娬▎挝稽h組（黨委）的領導

　　國家機關黨組（黨委）是黨在國家機關的領導機關中設立的領導機構，是黨對國家機關實施領導的重要組織形式。根據《中國共產黨黨組工作條例》規定，黨組“發揮把方向、管大局、保落實的領導作用”，“加強對本單位業務工作和黨的建設的領導”，討論和決定本單位重大問題。政法機關普遍設有黨組（黨委）。其中，審判機關、檢察機關、司法行政機關設有黨組，公安機關、國家安全機關設有黨委?！稐l例》第14、15條規定，政法單位黨組（黨委）領導本單位或者本系統政法工作，履行好把方向、管大局、保落實的職責。在新征程上，政法單位黨組（黨委）應建立健全在執法辦案中發揮領導作用制度、黨組（黨委）成員依照工作程序參與重要業務和重要決策制度，增強黨組（黨委）及其成員的政治領導和依法履職本領，確保黨的路線方針政策和憲法法律正確統一實施。

　　三、深刻把握“領導什么”，加強黨對政法工作的絕對領導

　　《條例》著眼于回答“領導什么”的問題，明確規定了黨對政法工作領導的主要內容和重點任務，確保各級黨組織在法治軌道上正確行使黨的領導權，既防止去管一些不該管、管不好的工作，又防止該管的工作不敢管、不會管。習近平總書記深刻指出：“我們一些領導干部對怎么堅持黨對政法工作的領導認識不清、把握不準，有的該管的不敢管、不會管，怕人家說以權壓法、以言代法；有的對政法部門職責范圍內的事情管得過多過細，管了一些不該管、管不好的具體業務工作；有的甚至為了一己私利，插手和干預司法個案。各級黨組織和領導干部要適應科學執政、民主執政、依法執政的要求，支持政法系統各單位依照憲法法律獨立負責、協調一致開展工作。黨對政法工作的領導是管方向、管政策、管原則、管干部，不是包辦具體事務，不要越俎代庖，領導干部更不能借黨對政法工作的領導之名對司法機關工作進行不當干預?！雹葸@一重要論述清晰地指明了黨對政法工作領導的范圍和邊界。

　?。ㄒ唬┘訌婞h對政法機關政治建設的領導

　　政治建設在政法機關建設中居于首要地位，事關政法事業前進方向。《條例》第8條規定，黨中央確立政法工作的政治立場、政治方向、政治原則、政治道路，嚴明政治紀律和政治規矩，為政法工作科學發展提供政治保證。加強對政法機關政治建設的領導，就是要組織引導廣大干警深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上始終同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，矢志不渝做中國特色社會主義事業的建設者、捍衛者。

　?。ǘ┘訌婞h對政法機關思想建設的領導

　　思想建設在政法機關建設中居于重要地位，事關政法機關思想和行動的統一。《條例》第8條規定，黨中央堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，為政法工作堅持正確方向提供根本遵循。同時，《條例》還對各級黨委、黨委政法委、政法單位黨組（黨委）貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想、加強政法宣傳輿論工作、統一政法機關思想和行動等提出了明確要求。加強黨對政法機關思想建設的領導，就是要組織引導廣大干警深學篤行習近平新時代中國特色社會主義思想，深入學習貫徹習近平法治思想，不斷打牢高舉旗幟、聽黨指揮、忠誠使命的思想基礎。

　?。ㄈ┘訌婞h對政法工作方針政策的領導

　　方針政策事關政法工作全局，決定政法工作成效?！稐l例》第8條規定，黨中央研究部署政法工作中事關國家政治安全、社會大局穩定、社會公平正義和人民安居樂業的重大方針政策、改革措施、專項行動等重大舉措。同時，《條例》還規定各級黨委、黨委政法委、政法單位黨組（黨委）研究決定政治安全、社會治理、執法司法、政法改革等方面的政策措施。加強黨對政法工作方針政策的領導，就是要組織實施黨的路線方針政策和黨中央的政法工作大政方針，把握好執法司法的政治方向、價值取向、政策導向，確保政法工作取得良好法律效果、政治效果和社會效果。

　?。ㄋ模┘訌婞h對政法干部隊伍建設的領導

　　政法隊伍是政法事業發展的“主力軍”，事關政法工作的成敗。《條例》第8條規定，黨中央加強政法系統組織建設和黨風廉政建設，領導和推動建設忠誠干凈擔當的高素質專業化政法隊伍，為政法工作提供組織保證。同時，《條例》還對各級黨委、黨委政法委、政法單位黨組（黨委）加強黨的建設、領導班子建設、政法隊伍建設等提出了明確要求。加強黨對政法干部隊伍建設的領導，就是要加快推進政法隊伍革命化、正規化、專業化、職業化建設，著力錘煉鐵一般的理想信念、鐵一般的責任擔當、鐵一般的過硬本領、鐵一般的紀律作風，努力打造一支黨中央放心、人民群眾滿意的高素質政法隊伍。

　　四、深刻把握“怎么領導”，健全落實黨的絕對領導制度體系

　　《條例》著眼于回答“怎么領導”的問題，明確規定了黨對政法工作絕對領導的制度機制和方式方法，構建了涵蓋政法工作全過程和各方面的黨領導政法工作運行體系，有利于提高黨領導政法工作的規范化、制度化、法治化水平?！稐l例》第6、7、8三章關于黨領導政法工作的制度機制、方式方法的規定，概括起來就是“健全落實七項制度機制”。

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　　請示報告制度是執行民主集中制的有效工作機制，也是維護黨的集中統一領導的重要保障。《中國共產黨重大事項請示報告條例》明確規定了黨內請示報告的主體、事項、程序、方式，是推進請示報告工作制度化、規范化、科學化的重要黨內法規?！稐l例》根據黨章和黨內法規有關規定，從維護黨中央權威和集中統一領導出發，從請示報告主體、對象、內容等方面，對政法領域重大事項請示報告制度作出了“清單化”的規定。請示報告大體上分三個層次：第一層次是向黨中央和總書記請示報告工作?！稐l例》第17、18、19條規定，中央政法委、中央政法單位黨組（黨委）向黨中央和總書記請示報告工作。第二層次是向中央政法委請示報告工作。《條例》第20、21條規定了中央政法單位黨組（黨委）、省區市黨委政法委向中央政法委請示報告的事項范圍。第三層次是向地方黨委請示報告工作?！稐l例》第22條規定，縣級以上地方黨委政法委、政法單位黨組（黨委）每年應當向同級黨委報告全面工作情況，遇有重要情況及時請示報告。

　?。ǘ┙∪鋵嵤雎殔R報制度

　　述職匯報是指黨組織和黨員領導干部就年度履職盡責情況向黨中央和有關領導機關進行書面或口頭匯報的一項制度，也是維護黨的集中統一領導的重要制度。述職匯報分為三個層次：第一層次是向黨中央匯報制度。近年來，每年年初中央政治局常委會都要聽取最高人民法院黨組、最高人民檢察院黨組年度工作匯報。第二層次是向黨委述職制度?！稐l例》第32、33條規定，政法單位黨組（黨委）應當建立健全向批準其設立的黨委全面述職制度，黨委應當建立健全聽取政法單位黨組（黨委）主要負責人述職制度。第三層次是向黨委政法委述職制度。《條例》第33條規定，黨委政法委應當建立健全委員述職制度，全面了解、掌握委員履職情況，及時提出指導意見。

　?。ㄈ┙∪鋵崨Q策執行制度

　　決策是黨領導政法工作的重要環節，執行是把黨的決策貫徹到政法工作的關鍵環節?！稐l例》第23條規定了政法工作決策的主要原則、事項范圍和基本程序，第25、27、29條分別規定了地方黨委、黨委政法委、政法單位黨組（黨委）決策的具體要求，確?？茖W決策、民主決策、依法決策。《條例》第24條規定了貫徹執行政法工作決策部署的總體要求，第26、28、30條分別規定了地方黨委、黨委政法委、政法單位黨組（黨委）貫徹執行政法工作決策部署的具體要求，保證黨中央及上級黨組織決策部署得到貫徹落實。

　　（四）健全落實監督制約制度

　　監督制約制度是推動黨對政法工作的領導落到實處的重要制度。《條例》第31條規定，各級黨委應當將領導和組織開展政法工作情況納入黨內監督體系，實行黨內監督和外部監督相結合；黨委政法委應當指導、推動政法單位建立健全與執法司法權運行機制相適應的監督制約體系，完善程序化、平臺化、公開化管理監督方式；政法單位黨組（黨委）應當依法依規將政法工作情況納入黨務政務公開范圍，依法有序推進審判執行公開、檢務公開、警務公開、司法行政公開、獄（所）務公開。

　?。ㄎ澹┙∪鋵嵖荚u考核制度

　　考評考核是督促黨組織和黨員領導干部履行政法工作領導責任的重要機制?！稐l例》第33條規定，黨委應當加強對黨委政法委、政法單位黨組（黨委）和下一級黨委常委會履職情況的考評考核。

　?。┙∪鋵嵍讲於睫k制度

　　督察督辦是加強黨對政法工作領導的重要手段?！稐l例》第32條規定，黨委加強對黨委政法委、政法單位黨組（黨委）和下一級黨委領導和組織開展政法工作情況的督促檢查，必要時開展巡視巡察；黨委政法委推動完善和落實政治督察、執法監督、紀律作風督查巡查等工作制度機制；政法單位黨組（黨委）建立健全重大決策執行情況的督查反饋機制?！稐l例》第34條規定，黨委政法委對政法單位黨組（黨委）及其成員不履行或者不正確履行職責，或者政法干警執法司法中的突出問題，予以督促整改，保證全面正確履行職責。

　　（七）健全落實問責追責制度

　　問責追責制度是保證黨的領導各項制度得到有效貫徹落實的利器。《條例》第35條規定，對在領導和組織開展政法工作中，違反本條例和有關黨內法規制度規定職責的，由黨委政法委進行約談、通報、掛牌督辦等；或者由紀檢監察機關、組織人事部門按照管理權限作組織處理。因違紀違法應當承擔責任的，給予黨紀政務處分；涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任。

　　作者：《中國法學》雜志社總編輯、中國人民大學法學院院長