人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體

鄭淑娜

習近平總書記在中央人大工作會議上的重要講話，從我國的國體政體、歷史現實、理論思考等方面系統闡述了我國全過程人民民主的科學內涵、本質屬性、優勢特點和實踐要求，這是習近平總書記總結中國民主政治發展規律提出的一個重大理念。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》（以下簡稱《決議》）將其作為歷史性成就進行總結，并將這一重大理念納入習近平新時代中國特色社會主義思想“十個明確”的內容之中。習近平總書記強調，我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐，指出人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體。①縱觀我國民主政治發展、人民代表大會制度發展歷史，這一重要論斷有其深厚的歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯和制度依據。

　　一、在中國實行人民代表大會制度是我們黨在探尋人民當家作主制度的歷史進程中通過實踐探索和理論思考作出的歷史性選擇

　　習近平總書記指出，在中國實行人民代表大會制度，是中國人民在人類政治制度史上的偉大創造，是深刻總結近代以后中國政治生活慘痛教訓得出的基本結論，是中國社會一百多年激越變革、激蕩發展的歷史結果，是中國人民翻身作主、掌握自己命運的必然選擇。②

　　在中國建立什么樣的政治制度，是近代以后中國人民面臨的一個歷史性課題。為解決這一歷史性課題，中國人民進行了艱辛的探索。各種名目的改良主義，舊式農民戰爭，資產階級革命派領導的民主主義革命，照搬西方政治制度模式的君主立憲、議會制、多黨制、總統制等各種方案，都沒有找到解決中國問題的道路。中國共產黨從成立之日起，就把為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興作為初心使命,一直探索建立人民當家作主的政治制度。我們黨的百年風云激蕩史，也是我們黨對先進國家制度和法律制度不懈探索，尋找并建立起符合國情實際的中國國家制度的歷史。人民民主是中國共產黨始終高舉的旗幟。1921年7月，中國共產黨一經誕生，就制定了“革命軍隊必須與無產階級一起推翻資本家階級的政權，必須援助工人階級，直至社會階級區分消除”的革命綱領。我們黨旗幟鮮明地把實現社會主義、共產主義作為自己的奮斗目標，致力于建設人民當家作主的新社會，提出了關于未來國家制度的主張。從土地革命戰爭時期瑞金的中華蘇維埃代表大會制度、抗日戰爭時期陜甘寧邊區的“三三制”參議會制度到解放戰爭后期的華北臨時人民代表大會制度，黨在局部執政的革命根據地領導人民創造性地推進民主選舉和民主政權制度建設。中國共產黨人經過孜孜以求的不懈探索和理論思考找到了答案。早在1940年，毛澤東同志就在《新民主主義論》中提出：“沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家。中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統，并由各級代表大會選舉政府?！雹坌轮袊恼Q生使這一構想變為現實，1949年9月，具有臨時憲法地位的《中國人民政治協商會議共同綱領》莊嚴宣告，新中國實行人民代表大會制度。1954年，新中國第一部憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。

　　二、人民代表大會制度的性質和地位決定了這一制度是人民當家作主的最高實現形式

　　一個國家采取什么樣的政權組織形式，是由這個國家的國體決定的。國體反映著國家的階級屬性，構成國家的階級內容，它決定著一個國家的統治階級選擇什么樣的政權組織形式為本階級的利益服務。政體作為國家政權的組織形式，必須適應國體的要求，服從和服務于統治階級的意志和利益，體現國體的性質，使國體得以實現。因此，有什么性質的國家，就有什么樣的政體與之相匹配。我國的政權是人民的政權，人民是國家的主人，中國共產黨領導人民管理國家，維護和保障人民利益。我們黨深刻總結近代中國政治發展的歷程和建立新型人民民主政權的實踐，得出的重要歷史性結論就是，新民主主義革命勝利后建立的政權，只能是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政國家。同這一國體相適應的政權組織形式，只能是民主集中制的人民代表大會制度。

　　社會主義民主政治的本質和核心是人民當家作主。人民真正當家作主是社會主義民主永恒的價值追求，是人民共同利益與共同意志的有機體現。人民當家作主最根本的是掌握國家權力，這是最大的民主，人民掌握了國家的權力，其他的權利才會得到保障。人民代表大會制度提供了人民掌握國家權力的根本途徑和實現形式。早在1954年9月，劉少奇同志在《關于中華人民共和國憲法草案的報告》中就指出，人民代表大會制度能夠便利人民行使自己的權力，能夠便利人民群眾經常經過這樣的政治組織參加國家的管理，從而得以充分發揮人民群眾的積極性和創造性。④人民代表大會制度通過黨的領導，把人民的需求、黨和國家事業發展的需求、社會的需求有機對接起來，把人民共同利益和共同意志有機轉化為國家治理的方針政策和目標任務。

　　人民代表大會制度是堅持中國共產黨領導、適應人民民主專政的社會主義國家政權組織形式，這決定了人民代表大會制度在制度安排、程序設計和民主實踐上，都始終貫徹國家一切權力屬于人民的憲法理念，全面體現黨全心全意為人民服務的宗旨。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，人民代表大會必須代表人民的利益和意志行使權力，對人民負責，受人民監督。同時，國家行政權、監察權和司法權有所分工?！耙桓晃瘍稍骸庇杀炯壢舜螽a生，對本級人大負責，受本級人大監督。人民代表大會通過行使憲法和法律賦予的立法權、監督權、決定權和任免權等國家權力，實現對國家和社會事務的管理。這都反映了人民在國家治理中的主體地位，表明了我國社會主義民主的“全過程”屬性和“全覆蓋”范圍。

　　三、人民代表大會的一系列制度安排為實現全過程人民民主提供了全鏈條全方位的保障

　　在現代國家，民主的基本原則、價值追求和實現形式，必須要有一整套具體制度特別是法律加以確認和規范，一個有完整的制度體系保障的民主，是最可靠、最穩定的民主，保證和支持人民當家作主必須通過一定的制度載體，落實到國家政治生活和社會生活之中。全過程人民民主意味著民主的所有要素、所有環節一個都不能少。一種民主制度程序能否保障人民全過程、全方位參與政治活動，是衡量民主理念是否真正得到落實的重要標準。這既體現于整個制度體系是否完整，也體現于每項具體制度是否完整。在人民代表大會制度平臺上，通過一系列法律和制度安排，將民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督各個環節貫通起來，確保人民當家作主具體地、現實地落實到國家政治生活和社會生活之中。在民主選舉方面，民主選舉是人民行使政治權利的一種基本形式，也是全過程人民民主的一個重要環節。我國選舉法確立的人人平等、城鄉平等、民族平等的重要原則，直接選舉和間接選舉相結合、實行差額選舉等重要制度，保障了公民的選舉權，保證了選出的各級人大代表具有廣泛的代表性。2020年，全國人大常委會修改了選舉法，適當增加了縣鄉兩級人大代表數量。通過選舉，人民能夠根據自己的意愿，按照法定形式，以自下而上和公平投票的方式參與公共事務，使人民的意志得到客觀體現。在民主協商方面，在人民代表大會制度平臺上，無論是國家還是地方政治、經濟、文化和社會生活中的重大事項，提交人大決定時都有民主科學決策的重要環節，保證了公民對國家事務的有序參與。全國人民代表大會組織法、全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法、立法法等法律對民主協商、立法協商都有完備的制度規定。全國人民代表大會組織法規定，全國人民代表大會及其常務委員會堅持全過程民主，始終同人民保持密切聯系，傾聽人民的意見和建議，體現人民意志，保障人民權益。全國人民代表大會代表應當同原選舉單位和人民保持密切聯系，通過多種方式聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務，充分發揮在全過程民主中的作用。代表法對各級人大代表也有相應的規定。立法法規定，立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。在民主決策方面，全國人民代表大會嚴格按照民主集中制原則行使權力，根據黨的主張和人民的意愿，制定法律法規、作出有關決議，決定國家大政方針。全國性的重大問題經過全國人大及其常委會討論決定，地方性的重大問題經過地方人大及其常委會討論決定，而不是由一個人或少數幾個人決定。作出決定是在經過充分討論協商，就重大問題基本達成共識的基礎上交付表決，按照少數服從多數原則作出，使國家的權力最終掌握在全體人民手中。在民主管理方面，人民通過民主選舉產生自己的代表并組成全國以及地方各級人大，間接地行使人民所賦予的國家權力，管理國家和社會事務、經濟和文化事業。代表通過密切聯系人民群眾，將人民群眾的需求反映到國家治理的過程之中，讓國家治理反映人民意志，體現人民當家作主的地位。在民主監督方面，人大監督是規范高效的制約監督體系的重要組成部分，人大監督包括憲法監督、立法監督、執法監督、工作監督等，與其他監督相比具有明顯的制度優勢和權威性、有效性。因為人民代表大會的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到監督和制約。我國立法法、預算法、監督法等有關監督方面的法律對“一府一委兩院”和法律實施的監督形成了完整的鏈條，體現了人大監督的明顯制度優勢。

　　四、我國人民代表大會制度實踐的發展充分證明了這一制度在實現全過程人民民主中發揮著主渠道作用

　　我國全過程人民民主既保證人民在選舉時有投票的權利，也保證人民在日常政治生活中有廣泛參與的權利。《決議》明確提出，黨在新時代政治建設上的一項重大成就是“積極發展全過程人民民主，健全全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系”。全過程人民民主重要論述始于人大工作實踐，其理念和實踐同人民代表大會制度具有密切聯系。人民代表大會制度實施60多年來，在中國共產黨的堅強領導下，國家根本政治制度的優勢和功效不斷彰顯。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，健全人民當家作主制度體系。各級人大及其常委會依法履行憲法法律賦予的職權，豐富民主形式，拓寬民主渠道，在立法、監督等各方面不斷擴大人民有序政治參與，保證人民的知情權、參與權、表達權、監督權落實到人大工作各方面各環節全過程，確保黨和國家在決策、執行、監督各個環節都能聽到來自人民的聲音，推動發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。

　　一是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。我國國家制度和國家治理體系是按照“三者有機統一”來設計、安排運行的。人民代表大會制度是“三者有機統一”的根本政治制度安排，是打通堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的重要制度平臺和有效載體。習近平總書記指出，人民代表大會制度“把黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一起來，有效保證國家治理跳出治亂興衰的歷史周期率”⑤。黨的領導是中國式民主能夠“全過程”的根本政治保證，黨的領導堅持得越好，人民當家作主就實現得越充分，人民代表大會制度的優越性就越能得到充分彰顯。在長期實踐中，人民代表大會制度形成了一系列有效的制度安排，真正把黨的主張通過法定程序轉化為國家意志和人民共同行動。

　　二是確保各級人大代表具有廣泛的代表性，充分發揮人大代表在實現全過程人民民主中的作用。我國的人大代表選舉實行直接選舉和間接選舉相結合的制度，縣鄉兩級人大代表由本行政區選民直接選舉產生，全國人大代表、省級人大代表和設區的市人大代表由下一級人民代表大會選舉產生。我國有各級人大代表260多萬人，直接選舉的人大代表占代表總數的94.5%。黨的十八大以來，人大代表結構不斷優化，基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例不斷提高。我國實行的是兼職代表制，人大代表不脫離本職崗位，工作生活在人民之中，他們絕大多數在基層工作，最了解人民群眾所思所想所盼，最清楚制度建設的需求。密切聯系人民群眾是憲法法律賦予人大代表的重要職責，是其依法履職的重要基礎，也是踐行全過程人民民主的重要內容，這一制度安排保證代表始終同人民群眾、社會實踐保持密切聯系。目前，各級人大都建立了一套支持和保障代表聯系人民群眾的平臺工作機制，確保代表忠實代表人民意志，真正做到為人民用權、為人民履職、為人民服務。全國人民代表大會連續8年審議重要法律案，保證代表直接參加行使國家立法權；全國人大常委會、各專門委員會認真研究代表議案、建議涉及的立法事項，邀請代表參與立法調研、論證、評估等工作，重要法律草案印送每位全國人大代表征求意見。全國人大常委會在執法檢查過程中，召開五級人大代表座談會和基層群眾座談會。代表在履職過程中，積極推動解決人民群眾普遍關心的熱點難點問題，包括就業、教育、醫療、住房、養老、食品安全、生態環境等。

　　三是把發展全過程人民民主要求貫徹到立法各環節，使立法活動和立法工作成為踐行和體現全過程人民民主的生動實踐。立法的過程就是代表人民意志、表達人民意愿、實現人民利益的過程，堅持和拓展人民群眾參與立法、表達訴求的途徑和方式，是新時代立法工作和法治建設的重要基礎。2019年11月，習近平總書記在上海虹橋街道考察全國人大常委會法工委基層立法聯系點時指出：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的?！秉h的十八大以來，全國人大及其常委會在立法工作中，貫徹和體現發展全過程人民民主的重大理念和實踐要求，完善人大的民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機制，從征集立法項目、編制立法規劃計劃到擬訂法律草案，從法律案提請審議、修改完善到宣傳解讀，都通過座談會、論證會、評估會、書面、網上等方式聽取意見建議。每一部法律草案都通過中國人大網公開征求全社會的意見，黨的十八大以來，共有190多件次法律草案向社會公開征求意見，約110萬人次提出300多萬條意見建議，許多重要意見得到采納。民法典編纂過程中，先后10次公開征求意見，征集到各方面的意見102萬條。設立基層立法聯系點，是深化民主立法、開門立法的一項創新舉措。目前，全國人大常委會法工委在全國設有20多個基層立法聯系點，輻射帶動地方人大設立立法聯系點4700多個，人民群眾的意見建議通過基層立法聯系點，直達國家立法機關，真正實現了立法由人民參與，法律由人民制定，保證了人民當家作主。通過不斷完善民主立法的方式和機制，更加廣泛地凝聚立法共識，進一步夯實立法的實踐基礎和民意基礎。

　　四是充分行使憲法賦予人大及其常委會的監督權，實行正確監督、有效監督、依法監督。各級人大及其常委會行使憲法賦予人大的監督權，在黨的領導下，緊緊圍繞黨和國家工作大局，堅持問題導向，找準監督工作的著力點，既敢于監督又善于監督，完善監督工作方式方法，跟蹤問效、一抓到底，使權力的行使始終受到人民的監督和制約。通過監督，維護國家法治統一、尊嚴和權威，推動憲法法律的有效實施，推動“一府一委兩院”依法行使職權，推動解決人大代表、人民群眾普遍關心的熱點難點問題，讓人民群眾有更多獲得感。

　　這些歷史經驗和取得的成就充分表明，通過人民代表大會制度這個重要載體，人民真實、廣泛、有效地享有權利，實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一，展現出最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。

　　中國特色社會主義進入新時代，人民代表大會制度在推進全過程人民民主建設上承載著制度使命和實踐使命。中央人大工作會議在肯定人大工作的同時，對新時代堅持和完善人民代表大會制度提出了新的更高要求。習近平總書記提出了六個方面重點任務，明確了人大在發展全過程人民民主中的重要作用和定位，對新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大工作指明了前進方向、提供了根本遵循。要在黨的領導下，不斷擴大人民有序政治參與，加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由。要加強對中國特色社會主義民主、人民代表大會制度的理論研究，深入闡釋宣傳我國全過程人民民主的原則理念、制度優勢、生動實踐和重大成就，不斷推進全過程人民民主建設。

　　作者：全國人大憲法和法律委員會委員，中國法學會副會長