加強新時代調解工作?助力建設更高水平的平安中國

左力

平安是人民幸福安康的基本要求，是改革發展的基本前提。黨始終把保持社會平安穩定作為重大任務，在不同歷史時期作出一系列重大決策部署，采取一系列有力措施。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視平安中國建設，習近平總書記多次作出重要指示，引領平安中國建設不斷開辟新境界。黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，充分肯定了黨著眼于國家長治久安、人民安居樂業，建設更高水平的平安中國取得的成效。平安中國正成為一張亮眼的“國家名片”，讓“中國之治”成色更足、優勢更加彰顯。

　　調解是具有中國特色的化解矛盾、消除紛爭、促進和諧的非訴訟糾紛解決方式，被國際社會譽為“東方經驗”“東方之花”。黨的十八大以來，全國司法行政機關認真貫徹落實習近平總書記關于堅持和發展“楓橋經驗”的重要指示精神，積極推動構建以人民調解為基礎的新時代大調解工作格局，健全完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，努力把矛盾糾紛化解在基層、消除在萌芽狀態，為續寫社會長期穩定奇跡、建設更高水平的平安中國作出了重要貢獻。

　　一、明確調解工作定位，進一步增強助力建設更高水平的平安中國的責任感和使命感

　　2022年1月，習近平總書記對政法工作作出了重要指示，強調要切實履行好維護國家安全、社會安定、人民安寧的重大責任，讓人民群眾切實感受到公平正義就在身邊。維護國家政治安全、確保社會大局穩定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業是政法工作的職責任務，也是平安中國建設的重要任務。調解工作在維護國家政治安全、維護社會安全穩定、推進社會治理現代化方面具有獨特優勢。各級司法行政機關和廣大調解組織、調解員要切實提高政治站位，立足調解工作定位，不斷增強建設更高水平的平安中國的責任感和使命感。

　　調解工作是維護國家政治安全的“民心工程”。習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上強調，江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。民心是最大的政治，民安是最大的責任。當前我國社會矛盾主要表現為人民內部矛盾，這些矛盾糾紛涉及群眾生產生活的方方面面，直接涉及群眾的切身利益。如果發現及時、處理得當，就能變消極因素為積極因素，最大限度減少對抗；反之，就可能激化矛盾，轉化為治安案件、刑事案件，演變成個人極端事件、群體性事件。調解工作是黨的群眾工作的一部分，是黨和政府直接面向群眾、服務群眾、為億萬群眾排憂解難的“民心工程”。每調解一件糾紛，就贏得一次民心。無論時代如何變化，調解工作堅持為了人民、依靠人民的本質不會變，必須有效維護人民群眾的合法權益，努力讓人民群眾在每一件糾紛調解中都感受到公平正義，感受到黨和政府的溫暖，在調解工作中不斷強化群眾觀念，增進群眾感情，密切黨群關系，鞏固黨的執政根基，夯實維護國家政治安全的群眾基礎。

　　調解工作是維護社會穩定的“第一道防線”。習近平總書記指出，發展是硬道理，穩定也是硬道理，抓發展、抓穩定兩手都要硬。①新中國成立70多年來，我國創造出經濟快速發展、社會長期穩定“兩大奇跡”。特別是黨的十八大以來，黨領導平安建設取得重大成就，社會矛盾總量呈現穩中有降的良好態勢，調解工作發揮了重要的“第一道防線”作用。近年來，全國人民調解組織每年調解矛盾糾紛達900多萬件，其中近80%的矛盾糾紛化解在基層一線。任何矛盾糾紛都有一個發生、發展的過程，關鍵是要及早發現，及時采取措施，防止矛盾激化升級。調解組織特別是人民調解組織遍布城鄉社區，調解員分布社會各行各業，有利于矛盾糾紛第一時間發現、第一時間化解，最大限度把矛盾糾紛化解在未發之時、萌芽之時。同時，通過將了解掌握的社情民意、事關民生的熱點難點問題反饋給黨委、政府和有關部門，有利于黨委、政府和有關部門預測預警、分析研判矛盾糾紛風險隱患，及時采取有針對性的防范措施，從源頭上預防和減少矛盾糾紛，更好維護社會大局穩定。

　　調解工作是推進社會治理現代化的重要法寶。習近平總書記指出，一個現代化的社會，應該既充滿活力又擁有良好秩序，呈現出活力和秩序有機統一。②黨的十八大以來，各地把共建共治共享作為建設更高水平平安中國的實現途徑和價值追求，不斷健全和完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，走出了一條中國特色社會主義社會治理之路。特別是“楓橋經驗”作為基層社會治理和平安中國建設的一大特色亮點，不斷被賦予新的時代內涵，展現出歷久彌新的生機與活力。調解工作是“楓橋經驗”的直接體現和生動實踐。充分發揮各類調解的優勢作用，有利于廣泛動員群團組織、社會組織、企事業單位以及基層群眾、社會專業人士等各方面力量參與矛盾糾紛化解，促進人民群眾自我管理、自我教育、自我服務。調解過程堅持法理情相結合，注重通過以案釋法開展法治宣傳教育，弘揚社會主義核心價值觀和傳統美德，有利于推進自治、法治、德治“三治”融合，形成共建共治共享的社會治理格局。

　　二、總結調解工作經驗，進一步增強助力建設更高水平的平安中國的自覺性和主動性

　　我們黨歷來高度注重總結歷史經驗，善于從歷史經驗中深化對黨和國家事業發展規律的認識，汲取智慧力量，堅定信心信念，不斷增強政治自覺、歷史主動。黨的十九屆六中全會決議深刻總結了黨在百年奮斗歷程中積累的十個方面的寶貴經驗，為我們奮進新征程、建功新時代提供了根本遵循。2021年底召開的平安中國建設表彰大會總結了平安中國建設六個方面的寶貴經驗，為我們建設更高水平的平安中國指明了方向。調解工作在長期的探索實踐中，總結形成了許多有益的經驗啟示，必須長期堅持，結合新的形勢不斷豐富發展，為建設更高水平的平安中國作出新的更大貢獻。

　　堅持黨的領導。習近平總書記指出，中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。③堅持黨的領導，是平安中國建設的根本保證，也是調解工作的指路明燈。人民調解制度萌芽于上世紀20年代第一次國內革命戰爭時期，在中國共產黨領導下的農會組織中設有調解組織，負責調解人民群眾之間的糾紛。抗日戰爭時期，人民調解制度不斷發展，當時邊區、根據地等鄉村都設有調解組織，被稱為人民調解委員會，這個名稱沿用至今。新中國成立后，人民調解制度的每一步發展，都離不開黨的領導。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，多次對完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，加強行業性、專業性人民調解組織建設，發展人民調解員隊伍等作出決策部署，為做好新時代調解工作指明了方向。調解事業興旺發達、確保正確政治方向，必須始終堅持黨的領導，把黨的領導貫穿調解工作的全過程、各方面，確保黨中央關于調解工作的決策部署得到全面貫徹落實。

　　堅持人民至上。習近平總書記指出，人民是我們黨執政的最大底氣。④堅持一切為了人民、一切依靠人民，依法保障人民權益，增進人民福祉，是平安中國建設的出發點和落腳點，也是調解工作的價值追求。人民調解前面的“人民”二字，充分表明了我國調解制度的人民立場。我國憲法將人民調解作為基層民主自治的重要內容，發動和依靠群眾就地化解矛盾，成為新形勢下正確處理人民內部矛盾的有效形式。人民調解法堅持人民調解的群眾性、自治性、民間性屬性，堅持人民調解不收費的基本制度，通過靈活便捷的程序和方式，最大限度實現便民利民。隨著我國社會主要矛盾的變化，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的需求日益增長，必須始終堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民調解為人民，以更加優質專業便捷高效的調解服務，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

　　堅持服務大局。服務保障黨和國家工作大局是平安中國建設的重要使命，也是調解工作的職責任務。一直以來，司法行政機關以開展專項活動為抓手，扎實做好矛盾糾紛排查化解工作，主動服務黨和國家中心工作，受到各級黨委、政府的充分肯定。在推進“一帶一路”、粵港澳大灣區、海南全面深化改革開放等國家重大戰略中，司法行政機關大力加強商事調解工作，指導和推動成立了一批商事調解組織，積極支持開展商事調解領域國際交流合作，助力營造市場化法治化國際化營商環境。實踐證明，調解工作必須在黨和國家工作大局中找準切入點和結合點，主動為黨委、政府分憂，為經濟社會發展營造和諧穩定的社會環境。

　　堅持法理情相結合。堅持法理情相結合，在調解過程中以法為據、以理服人、以情感人，是長期以來調解工作的顯著優勢，也是調解不同于訴訟、仲裁等糾紛解決方式的鮮明特色。調解以實現當事人握手言和為目的，不僅要實現案結事了，而且要通過調解修復社會關系，這就需要靈活運用法律、道德、情感等方式，實現雙方當事人互諒互讓、心平氣和，既解“法結”，也解“心結”。調解以當事人平等自愿為原則，調解過程必須充分聽取當事人意見，遵循當事人意愿，對當事人合法合理合情的訴求予以支持，對不合法不合理不合情的訴求進行教育疏導，促使雙方當事人盡快消除分歧，達成共識，化解矛盾。

　　三、發揮調解工作優勢，進一步拓展助力建設更高水平的平安中國的深度和廣度

　　習近平總書記指出，安全是發展的前提，發展是安全的保障。⑤隨著國際國內形勢發生復雜深刻變化，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多，各類矛盾和風險進入易發期，跨界關聯現象突出，化解難度加大。我國國情決定了我們不能成為“訴訟大國”。要堅持和發展新時代“楓橋經驗”，堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，充分發揮調解基礎性作用，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩定創建在基層，筑牢平安中國建設的根基。

　　堅持抓早抓小，實現矛盾不上交?；鶎邮巧鐣椭C穩定的基礎。社會治理工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層。建設更高水平的平安中國堅持把抓基層、打基礎作為長遠之計和固本之策，推動社會治理重心向基層下移。我國人民調解組織經過長期的發展，已經基本覆蓋全國城鄉社區和重點行業、專業領域。要充分發揮人民調解扎根基層、貼近群眾、熟悉社情民意等優勢，積極主動開展矛盾糾紛排查，落實村（社區）、鄉鎮（街道）定期排查制度，及時發現各類矛盾風險隱患，做到底數清、情況明。要強化人民調解化解基層矛盾糾紛主渠道、主力軍作用，對婚姻家庭、鄰里、房屋宅基地、山林土地等常見多發的矛盾糾紛，堅持抓早抓小、應調盡調，努力實現“小事不出村（社區）、大事不出鄉鎮（街道）、矛盾不上交”。

　　堅持問題導向，明確調解工作重點。矛盾糾紛在不同地區、領域、人群、時段有不同的表現形式，要抓住重點，哪里矛盾糾紛突出，調解工作就重點跟進到哪里。要主動深入到困難人群多、矛盾糾紛多、工作難度大的社區、廠礦、企事業單位，開展有針對性的排查，重點排查越級上訪、治安隱患、群體性事件等苗頭線索。要緊緊圍繞黨委、政府關注和人民群眾關心的社會熱點問題，重點做好勞動爭議、道路交通、醫療、物業、消費、金融、知識產權、互聯網等領域矛盾糾紛化解。要將農民工、退役軍人、新業態從業人員、殘疾人、老年人、青少年、婦女等作為重點對象，及時提供優質高效的調解服務。要持續深入開展涉疫情矛盾糾紛排查化解，優先通過調解方式化解各類涉疫情矛盾糾紛。要聚焦重點時段，深入細致做好矛盾糾紛排查化解工作。

　　堅持圍繞中心，提升調解工作水平。近年來，各地圍繞京津冀協同發展、雄安新區、粵港澳大灣區、海南全面深化改革開放等國家戰略，圍繞開展重大活動、應對重大事件，組織開展形式多樣的矛盾糾紛排查化解專項行動，形成了許多好的經驗做法，要認真總結，不斷提升工作水平，更好服務黨和國家中心工作。今年將召開黨的二十大，這是黨和國家政治生活中的一件大事，做好護航二十大安保維穩工作責任重大。要組織開展矛盾糾紛排查化解專項行動，集中時間、集中力量，扎實做好防風險、保安全、護穩定各項工作，嚴防影響國家政治安全和社會穩定的重大事件，嚴防個人極端暴力事件和大規模群體性事件，努力營造安全穩定的政治社會環境。

　　堅持統籌協調，形成調解工作合力。新形勢下，矛盾糾紛的跨界性、關聯性、復雜性增強，必須統籌各類解紛資源力量，形成矛盾糾紛化解工作合力。要依托公共法律服務中心等推進非訴訟糾紛化解中心、調解中心建設，加強人民調解、行政調解、行業性專業性調解、司法調解銜接聯動。要廣泛吸收退休政法干警、法律服務工作者、醫生、教師、專家學者等專業人士參與調解工作，不斷提升調解員隊伍的社會化、專業化水平，建立健全調解咨詢專家庫，為調解工作提供專家咨詢意見。要統籌律師、基層法律服務、公證、法律援助、司法鑒定、法治宣傳等法律服務資源和仲裁、行政裁決、行政復議等非訴訟糾紛解決方式，優質高效化解矛盾糾紛。

　　四、推進調解工作創新，進一步激發助力建設更高水平的平安中國的動力和活力

　　習近平總書記指出，創新是引領發展的第一動力。平安中國建設取得顯著成效，一個重要原因是堅持準確識變、科學應變、主動求變，不斷創新完善系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理等方式方法，創新完善平安中國建設體制機制。當前，矛盾糾紛的類型、表現形態和難易程度等發生了很大變化，傳統的調解理念、工作機制和方式方法等已不能完全適應發展需要。調解工作既要守正，又要創新，不斷推進平安中國建設邁上新臺階、開創新局面。

　　推進工作理念創新。理念是行動的先導。要強化預防為主的理念，堅持“調防結合、以防為主”，做到預防走在排查前、排查走在調解前、調解走在激化前。要強化依法調解的理念，注重運用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛，切實維護當事人的合法權益，不僅要實現案結事了，而且要促進公平正義。要強化融合聯動的理念，加強系統內部資源整合和外部協調聯動，廣泛吸收各方面力量參與矛盾糾紛化解，推動構建以人民調解為基礎，人民調解、行政調解、行業性專業性調解、司法調解優勢互補、有機銜接、協調聯動的大調解工作格局。

　　推進工作領域創新。隨著我國經濟社會的發展，矛盾糾紛的主體日益多元，類型日趨多樣，矛盾糾紛的范圍不斷擴大。近年來，調解工作領域不斷向行業、專業領域拓展。自2014年以來，全國人民調解組織每年調解行業、專業領域矛盾糾紛達140萬件以上，特別是醫療糾紛領域，人民調解已經成為主渠道，每年有60%的醫療糾紛通過人民調解方式得以有效化解。要在做好傳統矛盾糾紛化解工作的同時，堅持以社會需求為導向，大力加強行業、專業領域調解工作，及時推動設立行業性、專業性調解組織。要積極拓展在商事領域開展調解工作，進一步加強商事調解特別是涉外商事調解工作。要加強道路交通事故損害賠償、消費者權益保護、侵犯知識產權賠償、環境污染賠償、房屋土地征收、社會保障、治安管理等方面的行政調解工作。

　　推進體制機制創新。體制機制是工作有效開展的重要保障。近年來，為有效緩解法院、公安、信訪等部門的工作壓力，各地普遍建立了訴調、公調、訪調等對接工作機制。目前，全國設立派駐基層人民法院人民調解組織3292個，派駐公安派出所人民調解組織1.4萬個，派駐信訪部門人民調解組織4309個。一些地區探索建立了行政接邊地區矛盾糾紛聯防聯調工作機制、“以外調外”工作機制、“誰調解誰普法”責任制等。要立足矛盾糾紛和調解工作實際，進一步健全完善各類調解之間引導告知、移交委托和信息反饋等工作機制，建立健全調解與仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等銜接聯動機制，充分發揮調解在矛盾糾紛多元化解機制中的基礎性作用。

　　推進載體平臺創新。司法行政機關堅持把組織建設作為基礎性工作，不斷完善調解組織網絡，夯實開展調解工作的載體平臺。目前，全國有人民調解委員會70.8萬個，其中村（社區）調委會62.2萬個，鄉鎮（街道）調委會4萬個；行業性、專業性人民調解組織3.6萬個，派駐有關部門人民調解組織2.7萬個。要在進一步健全調解組織網絡的基礎上，積極創新調解組織形式，推進個人調解工作室建設，發揮調解能手的引領示范作用，打造一批“做得好、信得過、叫得響”的調解工作品牌。要大力加強“綜合性”“一站式”調解工作平臺建設，統籌各類調解資源力量，聯動化解市域、縣域范圍內的重大矛盾糾紛。

　　推進方式方法創新。在長期的調解工作實踐中，調解員深入村頭、地頭、炕頭，創造了許多便民利民、深受群眾歡迎的調解方式方法。信息技術和人工智能的不斷發展，促進了新手段、新方法、新載體在調解工作中的運用。有的地方開辦電視調解欄目，江西“金牌調解”、北京“第三調解室”、山東“有話好好說”等調解欄目，在群眾中廣受好評，取得了良好的法律效果和社會效果。有的地方積極運用手機App，微信公眾號、小程序等，方便當事人在線申請調解，方便調解員在線開展調解工作。要進一步加強調解工作信息化、智能化建設，推動大數據、云計算、區塊鏈等新技術與調解工作深度融合，分析矛盾糾紛發展趨勢，提高預測預警預防各類風險能力，增強矛盾糾紛預防化解的前瞻性、精準性、主動性。

　　作者：司法部副部長