緊扣保障政治大局深化依規治黨

宋功德

黨內法規具有強烈政治屬性、鮮明價值導向、科學治理邏輯、統一規范功能，堅持依規治黨、加強黨內法規制度建設，是“中國之治”的一個獨特治理密碼。①黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從全局和戰略高度創造性提出堅持依規治黨，發揮了依規治黨在管黨治黨、執政治國上的政治保障功能，開辟了全面從嚴治黨、依規治黨的新境界。站在新的歷史起點上推動黨內法規制度建設高質量發展，我們要深刻洞察依規治黨的政治邏輯，發揮好黨內法規在維護黨中央集中統一領導、保障黨長期執政和國家長治久安方面的重大作用，在推進新時代黨的建設新的偉大工程、落實全面從嚴治黨方面的重大作用，②著力提升黨規之治的政治效能，為實現黨的第二個百年奮斗目標提供更加有力的制度保障和更為堅強的政治保證。

　　一、深刻認識黨內法規的強烈政治屬性

　　政治屬性是黨內法規的本質屬性。打開一部黨內法規，撲面而來的是其濃郁政治氣息，這是黨內法規強烈政治屬性的自然呈現。作為一種規范，黨內法規無疑具有各類規范共有的屬性，既要有確定性、穩定性、連續性、長期性等“形式理性”要求，又要有科學性、合理性、可接受性、可執行性等“實質理性”要求。不過，較之國家法律、社團章程、村規民約等其他社會規范，黨內法規的個性之特就特在政治屬性上，正是其鮮明的政治屬性使得黨內法規與眾不同。所謂政治屬性，是指因滲透其中的鮮明政治要求而致黨內法規具有的內在特性。較之黨內法規的其他屬性，政治屬性作為本質屬性是根本的、主導的、統領的，而其他屬性則是派生的、輔助的、從屬的，其他屬性之于政治屬性不可喧賓奪主，政治屬性相對其他屬性不能本末倒置。政治屬性之所以是黨內法規本質屬性，是因為黨內法規姓“黨”，由于黨組織作為政治組織，其第一屬性就是政治性，這就決定著由黨組織制定、體現黨的統一意志的黨內法規，其政治屬性自然與生俱來。在這個意義上，黨內法規政治屬性乃是黨組織政治性的自然延伸，黨內法規天經地義以政治屬性為其本質屬性。

　　黨內法規政治屬性承載著黨的性質和使命。制度總是其制定者的意思表示和意愿表達，這就決定著制度的本質屬性必然鮮明體現制定者自身的特性和意旨。黨的性質和使命決定了黨內法規的政治屬性，它深刻蘊含、鮮明彰顯我們黨高尚的政治品格和崇高的政治追求，這就使得黨內法規始終致力于保證黨不變質、不變色、不變味，致力于保障黨的奮斗目標的實現。歷史地看，黨內法規緊緊圍繞實現中華民族偉大復興這個一以貫之的歷史主題，從制度上科學回應如何把我們黨建設成為偉大光榮正確的黨、團結帶領廣大人民群眾把我們國家建設成為繁榮富強的國家。鑒此，黨內法規一方面要準確呈現黨的性質、回應把黨建設好的政治要求，確保黨堅守初心使命、立場堅定、思想統一、組織嚴密、作風優良、紀律嚴明，具有強大創造力、凝聚力、戰斗力，具有強大政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力；另一方面要準確呈現黨的使命、回應在黨的領導下努力把國家建設好的政治要求，承擔起實現民族獨立、人民解放和國家富強、人民幸福的歷史使命，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。

　　黨內法規政治屬性體現在黨內法規制度建設全過程各方面。作為黨內法規的本質屬性，政治屬性內在地規定著黨內法規的制度設計，深刻塑造著黨內法規的制度形象。政治屬性奠定制度基調，制定和實施黨內法規必須始終把牢政治方向、站穩政治立場、提高政治站位、保證政治效果。政治屬性決定制度基準，制定黨內法規首先要從政治上考量，建章立制講政治、謀篇布局看政治、字里行間有政治，在政治問題上不能語焉不詳，更不能南轅北轍。政治屬性支配制度安排，如何科學確定黨內法規的調整范圍和調整方式，黨內法規如何合理配置黨組織職權職責、黨員義務權利，如何合理設定黨的紀律處分和組織處理，如何合理確定體制機制、方式方法，等等，這些制度安排都深受黨內法規政治屬性的支配，具體規定不能游離、偏離、悖離其政治屬性，不得與其本質屬性相沖突。政治屬性造就制度特色，形式服從內容、特征反映本質，無論是黨內法規的體系構成、制度板塊還是其表述方式、語言使用，都要與其本質屬性相契合，使得黨內法規能夠呈現出鮮明政治底色和個性特色?？傊螌傩詽B透在黨內法規的站位與定位、內容與形式、制定與實施之中，黨內法規制度建設始終將講政治當作安身立命之本。

　　二、充分發揮依規治黨的政治保障功能

　　黨內法規是管黨治黨、從嚴治黨的重要依據。在黨的指導思想科學指引下，黨領導人民治國理政所依據的制度體系，主要由黨的路線方針政策、黨內法規制度、國家法律制度、社會自治制度等構成，它們相輔相成、相得益彰，共筑治理軌道、共生保障合力、共推社會發展。在黨和國家治理體系中，黨內法規具有不可或缺性，它主要用來規范黨組織的工作、活動和黨員行為，是調整黨務關系、維護黨內秩序、鞏固黨的團結、保障黨員權利的主要遵循，是全面從嚴治黨的主要依據；黨內法規具有不可替代性，凡是涉及創設黨組織職權職責、黨員權利義務、黨的紀律處分和組織處理等，只能由黨內法規來作出規定，凡是涉及建構黨的組織體系、黨的領導體系、黨的自身建設體系、黨的監督保障體系等，主要由黨內法規來作出規定；黨內法規具有關鍵引領性，推進國家治理體系和治理能力現代化，擺在第一位的是堅持和完善黨的領導制度體系，而黨的領導制度又主要來自黨內法規，這就使得黨內法規在國家治理體系中居于關鍵地位、產生引領作用。

　　從政治上把握黨內法規的“兩個重大作用”。2021年12月，在第二次全國黨內法規工作會議召開前夕，習近平總書記專門作出重要指示強調，“要發揮好黨內法規在維護黨中央集中統一領導、保障黨長期執政和國家長治久安方面的重大作用，在推進新時代黨的建設新的偉大工程、落實全面從嚴治黨方面的重大作用”。習近平總書記作出這一重大論斷，強調要發揮好黨內法規的“兩個重大作用”，這就表明了黨中央對黨內法規制度建設的極為重視，體現出黨內法規在黨和國家工作大局中的戰略定位，反映出依規治黨事關根本。黨內法規的“兩個重大作用”，突顯了黨內法規的核心功能在于政治保障——黨內法規無論是發揮規范引領作用還是評價獎懲作用，都具有極強的政治性，它緊緊圍繞服從服務政治大局展開，充分彰顯其在確立黨的指導思想、明確黨的奮斗目標、闡明黨的政治路線、鞏固黨的領導地位、保障“兩個維護”、增進黨的團結統一、保持黨的先進性和純潔性等方面的強基固本作用。黨內法規的“兩個重大作用”，依憑的是黨的領導核心地位——正是由于黨總攬全局、協調各方，從而使得黨內法規的規范作用至關重要、規范方式別具一格、規范效果輻射廣泛，在治黨治國治軍實踐中產生貫通上下、四通八達的影響力，深刻影響著黨和國家事業發展的方方面面。黨內法規的“兩個重大作用”，揭示了立規興黨強國富民間的內在邏輯——人民幸福必須國家強盛、國家強盛要靠黨的領導、黨的領導有力的前提是把黨建好治好管好、黨的建設新的偉大工程要在黨內法規制度軌道上推進。因此，堅持依規治黨、加強黨內法規制度建設必須始終以踐行黨的初心使命為出發點和落腳點。

　　增強依規治黨的自覺性和堅定性。我們黨在革命、建設、改革各個時期，對管黨治黨方式作了很多探索，實踐下來根本上還是要靠制度，制度更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。黨的十八大后，黨中央鮮明提出“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度”③，這個“法度”主要是指具有“兩個重大作用”的黨內法規。同時，黨中央創造性提出堅持依規治黨，黨的十九大首次把依規治黨載入黨章，加上此前我們黨已經把依法治國載入憲法，這就在黨章和憲法上完成了管黨治黨、治國理政方式的頂層制度設計。我們必須切實增強依規治黨的自覺性和堅定性，這是因為依規治黨是馬克思主義政黨建設的必然要求，如果沒有嚴明的紀律規矩和完備的規章制度，就難以保證馬克思主義政黨具有強大的創造力、凝聚力、戰斗力；這是因為依規治黨是推動黨的指導思想堅決貫徹落實的必然要求，思想是制度之魂、制度是思想之體，思想引領制度建設、制度推動思想落實，特別是黨的十八大以來加速形成的比較完善的黨內法規體系是習近平新時代中國特色社會主義思想的法規化、制度化表達，貫徹實施黨內法規就是在貫徹落實黨的指導思想；這是因為依規治黨是全面從嚴治黨的必然要求，只有把黨的制度建設貫穿黨的各方面建設之中，從嚴建章立制、從嚴執規執紀，才能永葆黨的先進性和純潔性；這是因為依規治黨是黨依法執政的必然要求，依法執政既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨，二者珠聯璧合、缺一不可；這是因為依規治黨是依法治國的必然要求，只有依據黨內法規規范黨的領導活動特別是黨對法治建設的領導，才能把依法治國基本方略貫徹落實好，實現依法治國和依規治黨的有機統一。由此可見，依規治黨聚焦管黨治黨、著眼執政治國，旨在為黨和人民事業發展提供堅強政治保障，這就要求我們必須把牢政治方向、提高政治站位、扛起政治責任，緊緊圍繞黨和國家工作大局不斷推進黨內法規制度建設。

　　三、緊緊圍繞保障政治大局制定完善黨章黨規

　　黨始終圍繞大局、緊扣大局建章立制。我們黨作為領導核心，深刻洞察國際國內形勢、定準歷史方位、把握社會主要矛盾、明確中心任務，據此確立黨的政治目標和政治路線、建立政治體制和政治制度、制定政治方針和政治策略，并與時俱進加以發展完善。回顧黨內法規制度建設的百年征程，始終緊扣時代主題建章立制。黨成立之初，面對帝國主義、封建主義、官僚資本主義三座大山，當時的黨內法規制度建設主要圍繞怎么把黨建設成為“全國范圍的、廣大群眾性的、思想上政治上組織上完全鞏固的布爾什維克化的中國共產黨”、領導中國人民贏得中國革命偉大勝利這一時代主題展開，保障“革命”成為黨內法規制度建設的主旋律，黨中央在新民主主義革命時期制定出臺30多部黨內法規。新中國成立后，隨著黨的中心任務從領導人民鬧革命轉為領導人民搞建設，黨內法規制度建設服從服務于“建設”的中心任務，黨中央在社會主義革命和建設時期制定出臺40多部黨內法規。黨的十一屆三中全會后，伴隨著黨的工作重心的轉移，黨內法規制度建設緊緊圍繞保障“改革”謀劃和推進，黨中央在改革開放和社會主義現代化建設新時期制定出臺150多部黨內法規。黨的十八大以后，中國特色社會主義進入新時代，圍繞實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢，黨內法規制度建設突顯保障“復興”這個時代主題，致力于加強黨的全面領導和黨的建設，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，制定出臺的黨內法規數量之多前所未有，黨中央制定修訂約150部黨內法規，形成了建章立制快馬加鞭與事業發展高歌猛進同頻共振的生動局面。2017年，黨的十九大把習近平新時代中國特色社會主義思想確立為黨必須長期堅持的指導思想并寫入黨章，把堅定維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導寫入黨章，具有里程碑意義。這些具有鮮明時代特點的黨內法規，為我們黨團結帶領人民有效應對重大挑戰、抵御重大風險、克服重大阻力、解決重大矛盾，統籌推進偉大斗爭、偉大工程、偉大事業、偉大夢想提供了堅強有力的制度保障。

　　通過黨章對政治大局作頂層設計。黨章是黨的總章程，集中體現了黨的性質和宗旨、黨的理論和路線方針政策、黨的重要主張，規定了黨的重要制度和體制機制，是全黨必須共同遵守的根本行為規范。④作為黨的根本大法、最根本的黨內法規、立黨管黨治黨的總依據總遵循，黨章承擔著擘畫政治大局、保障政治大局、發展政治大局的重任。歷史地看，制定修改黨章所維護的政治大局，以反帝反封建為革命起點，以最終實現共產主義為奮斗目標，貫通二者的是在黨的領導下建立和發展我國社會主義制度，包括奪取新民主主義革命勝利、進行社會主義改造、建立社會主義制度、探索社會主義建設、開創中國特色社會主義、推進改革開放和社會主義現代化建設、在新時代堅持和發展中國特色社會主義等。黨章的總綱和條文在擘畫和保障政治大局上各有側重、有機統一，其中，總綱側重闡明政治大局的內涵，包括明確黨的奮斗目標、確立黨的指導思想、確定黨的政治路線、制定黨領導國家事業發展的大政方針、提出管黨治黨和執政治國的基本原則，并面向全黨提出維護政治大局的總體要求，在此基礎上，條文側重規定黨組織和黨員服從政治大局、維護政治大局的具體職責任務。

　　著眼維護政治大局構建黨內法規體系。黨章關于擘畫和維護政治大局的根本性規定和原則性要求，無疑要通過制定一整套具體的制度規定去分解、細化和落實，為此必須構建黨內法規體系。在黨章統領之下，構建一個由黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規等4大制度板塊所共同構成的黨內法規體系，它們在維護政治大局上是各司其職的。一是，制定黨的組織法規、健全黨的組織體系，主要旨在提供維護政治大局的“發動機”、輸送萬眾一心的推動力。黨要完成實現中華民族偉大復興的政治使命，非運用黨的組織法規推動形成嚴密組織體系、提供強大組織力量不可，正是憑借強大的組織體系，黨把廣大人民群眾緊緊團結在自己周圍，形成眾志成城、共同為政治大局不懈奮斗的磅礴力量。二是，制定黨的領導法規、健全黨的領導體系，主要旨在提供維護政治大局的“方向盤”、提供引領方向的掌控力。要保證黨總攬全局、協調各方，非運用黨的領導法規捍衛黨的領導地位、提升黨的領導能力不可，正是憑借堅強的領導體系，黨中央舉旗定向、掌舵領航，黨總攬全局、協調各方，黨組織在同級各類組織中發揮領導核心作用，保證黨和國家事業發展始終沿著正確政治方向前進。三是，制定黨的自身建設法規、健全黨的自身建設體系，主要旨在提供保障政治大局的“加油泵”、輸送不懈奮斗的內動力。要把黨建設成為先鋒隊，保持黨的先進性和純潔性，非運用黨的自身建設法規把黨建好建強不可，正是憑借加強黨的自身建設、堅持全面從嚴治黨、堅持黨的自我革命、弘揚偉大建黨精神，確保黨成為始終走在時代前列、人民衷心擁護、勇于自我革命、經得起各種風浪考驗、朝氣蓬勃的馬克思主義執政黨。四是，制定黨的監督保障法規、健全黨的監督保障體系，主要旨在提供保障政治大局的“剎車板”、產生糾偏防險的制動力。要保證黨踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，保證黨組織和黨員干部權為民所用、情為民所系、利為民所謀，防止和糾正在貫徹黨的理論和路線方針政策上有令不行、有禁不止，防止各行其是、各自為戰，做到拒腐防變、永葆本色，非運用黨的監督保障法規扎緊制度籠子、筑牢安全屏障不可，正是憑借“帶電”的監督保障體系，保證黨的團結統一、行動一致，保證黨的理論和路線方針政策得到不折不扣貫徹落實。歷經百年日積月累特別是黨的十八大以后的加速推進，黨內法規已從一個綱領、一部黨章發展為一個比較完善的體系。2021年7月1日，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上宣布，我們黨“堅持依規治黨、形成比較完善的黨內法規體系”，這一歷史性成就無疑在黨的建設史特別是黨內法規制度建設史上具有里程碑意義。截至2021年7月1日，全黨現行有效黨內法規3615部，其中，中央黨內法規211部，部委黨內法規163部，地方黨內法規3241部。

　　四、不斷提升黨規之治的政治效能

　　牢牢扭住深入貫徹習近平總書記關于依規治黨的重要論述這個關鍵。伴隨黨和國家事業發展踏上全面建設社會主義現代化國家新征程，黨內法規制度建設站上新的歷史起點，進入深化依規治黨、推動黨內法規制度建設高質量發展新階段，我們要努力使得黨內法規體系更加完善、制度執行更為嚴格、制度優勢更好轉化為治理效能。推動新時代黨內法規制度建設高質量發展，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實習近平總書記關于依規治黨的重要論述，確保黨內法規制度建設始終沿著正確政治方向闊步前進。黨的十八大以來，習近平總書記著眼統攬“四個偉大”，對堅持依規治黨、加強黨內法規制度建設作出一系列重要論斷和深刻論述，主要包括：堅持把依規治黨擺在事關黨長期執政和國家長治久安的戰略位置，堅持完善“兩個維護”制度保障，堅持把黨章作為管黨治黨總依據，堅持貫徹民主集中制，堅持圍繞黨和國家工作大局推進黨內法規制度建設，堅持高質量構建黨內法規體系，堅持執規必嚴、違規必究，堅持思想建黨和制度治黨同向發力，堅持依法治國和依規治黨有機統一，堅持抓好“關鍵少數”尊規學規守規用規。以上“十個堅持”，全面闡述了堅持依規治黨、加強黨內法規制度建設的基本問題，深化了對黨的建設和黨長期執政的規律性認識，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。各級黨委（黨組）和黨員領導干部在組織領導和謀劃推進黨內法規工作時，必須認真學習貫徹習近平總書記關于依規治黨的重要論述，深刻理解黨內法規制度建設的主旨主題主線，深刻理解依規治黨的道理哲理學理，深刻理解實現黨內法規制度建設高質量發展的目標原則思路，無論是制定還是實施黨內法規，無論是黨內法規實務工作還是理論研究，都應當自覺同“十個堅持”對標對表，將黨中央重大決策部署和習近平總書記重要指示要求內化為理念、轉化為條文、外化于實踐。需要特別指出的是，把牢黨內法規制度建設高質量發展的政治方向，最重要的是體現“兩個確立”的決定性意義、遵循“兩個維護”這一根本政治原則，把完善“兩個維護”體制機制作為建章立制的首要政治任務，把“兩個維護”要求落實到依規治黨全過程各方面，體現到黨內法規制度建設的總體要求、方針原則、具體條文、生動實踐中。

　　牢牢把握促進黨內法規深度融入大局這個核心。制度從來就不是自足的，而是來自實踐回歸實踐，凝結著治理智慧、承載著治理之道。增強依規治黨政治優勢、提升黨規之治政治效能，核心是把依規治黨融入黨和國家事業發展之中，確保黨內法規制度建設圍繞大局公轉、緊扣大局發力，發揮好黨內法規的“兩個重大作用”。鑒于此，深化依規治黨，必須立足堅持和完善中國特色社會主義，自覺把黨內法規制度建設嵌入黨和國家工作大局、融入經濟社會發展系統。具體而言，要堅持貫穿其中、不能置身其外，以保證黨內法規體系能夠與經濟社會發展系統形成結構性耦合；要有針對性地回應制度需求、不能無的放矢，以保證黨內法規制度設計能夠精準回應保障經濟社會發展所需要的秩序和活力；要遵循治理規律、不能我行我素，以保證黨內法規制度安排能夠契合經濟社會發展邏輯；要把準時代脈搏、不能反應遲鈍，以保證黨內法規制度創新能夠與經濟社會發展同步推進；要堅持抓綱帶目、不能雜亂無章，以保證黨章統領之下的黨內法規體系能夠全面照應經濟社會發展大局；要注重精準滴灌、不搞大水漫灌，以保證黨內法規能夠聚焦加強黨的領導和黨的建設兩個支點發揮對經濟社會發展的廣泛政治保障作用；要堅持系統思維、不能失之偏頗，以保證黨內法規能夠與國家法律、黨的政策等協同發力共同規范經濟社會發展活動。當前和今后一個時期，深化依規治黨、進一步加強黨內法規制度建設，要胸懷中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，著眼全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標，緊扣貫徹落實黨的基本理論、基本路線、基本方略建章立制，緊跟統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局建章立制，緊貼推動經濟社會高質量發展建章立制，緊隨推進黨的自我革命和社會革命建章立制，讓黨內法規在黨和國家工作大局中更深扎根、更壯成長、更多開花結果。

　　牢牢抓緊推動依規治黨向縱深發展這個重點。依規治黨觀念日益深入黨心，堅定不移推進依規治黨已經成為社會共識。同時我們要清醒看到，依規治黨是管黨治黨方式的一場深刻變革，任重道遠，不可能一蹴而就、畢其功于一役，需要持續發力、久久為功。我們必須在戰略上保持定力、策略上及時跟進，堅持不懈推動依規治黨向縱深發展。要根據黨領導人民全面建設社會主義現代化國家的戰略部署，對表全面從嚴治黨向縱深發展的戰略安排，科學制定不斷深化黨內法規制度建設的任務書、時間表、路線圖，與時俱進提高依規治黨的標準要求，不斷增強尊規崇規意識、完善黨內法規體系、提高建章立制質量、強化制度創新對實踐發展的回應，推動黨規之治政治效能得到不斷提升。在深化依規治黨進程中，我們要直面和排解黨內法規制度建設前進道路上的種種迷霧、障礙和陷阱，要有力澄清所謂黨內法規“多余論”“越界論”等錯誤主張，針對那些對于黨內法規的不理解、一知半解、誤解、曲解等問題正本清源，以正確認識黨內法規的功能作用；要有效解決實踐中存在的不尊不學不守不用黨內法規的問題，把依規治黨口號化、表面化、空洞化、功利化的問題，將依規治黨與依法治國割裂開來、對立起來的問題，以切實增強依規治黨的自覺性和堅定性；要有力扭轉在推進黨內法規制度建設上不愿干、不會干、不敢干的問題，造成黨內法規工作與中心工作“兩張皮”、制度供給與治理需求脫節、制度建設與經濟社會發展未能同頻共振的問題，以充分釋放依規治黨的政治優勢和治理效能。

　　奮斗創造歷史，使命昭示未來。邁上推動黨內法規制度建設高質量發展的新征程，我們必須堅持以習近平同志為核心的黨中央的集中統一領導，準確把握新的歷史方位和時代主題，深刻洞察政治大局和發展大勢，自覺堅持和運用黨的歷史經驗，以史為鑒、守正創新，堅定不移深化依規治黨、堅持不懈推進黨內法規制度建設，確保黨在堅持和發展中國特色社會主義的歷史進程中始終成為堅強領導核心，為全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的中國夢提供堅強政治保證。

　　作者：中共中央辦公廳法規局局長