尊敬的各位領導、各位專家，大家上午好!

???????非常高興有機會出席第十期中國法學青年論壇并做主旨發言。本次論壇的主題是談“法　治實施體系”，這其中有一個決定性環節就是“法律的執法實施即行政執法”。法律的有效實施，嚴格執法是關鍵。而要確保嚴格執法，問題的　關鍵又在如何有效規范執法裁量權。所以在這里，我想從“法律的執法實施即行政執法”這個視角重點談談“執法裁量權的規范與實踐創新”。

　　行政執法的精髓在于裁量，要將抽象的法律規范實施到具體個案之中，就必須賦予執法機關根據個案具體情況自主作出選擇判斷的權力。這　種自主選擇判斷的權力就是執法裁量權。它廣泛存在于一切行政執法領域，可以說"無裁量即無行政"，只是裁量空間的大小不同而已。一方面，　我們需要裁量權，以保證行政的靈活多變、實現個案正義并適應廣泛復雜的社會現實需要;但是另一方面，裁量權由于較少受到法律的嚴格約束　，又最容易被濫用。因此，如何在保證必要的裁量權的同時，又能夠有效地防止它的濫用，就成為行政法治必須面對和解決的一個難題，有人甚至稱之為是行政法領域的“哥德巴赫猜想”。對此，世界各國都想了很多對策，包括加強立法控制、行政控制和嚴格的司法審查等等，力圖將裁量權這頭洪水猛獸加以困住。但實際效果并不理想，反而壓制了裁量權固有的能動性。

　　近年來在我國執法實踐中，裁量空間偏大、隨意執法、選擇性執法、違法濫用裁量權等問題越來越突出，已引起了公眾和媒體的普遍關注，　并匯聚成為各種社會矛盾的焦點。我們可以觀察到，凡是一些重大的群體性事件背后無一不隱藏著公權力的濫用;而從當下最引人矚目的反腐敗　中，我們也可以觀察到，大多數腐敗官員都是來自黨政系統的行政官員，行政權力的濫用成了最大的腐敗或腐敗根源問題。我們可能還注意到，　在當下反腐不斷加碼的背景下，各種懶政怠政、失職瀆職等怠于履行職責的裁量不作為問題成為了越來越棘手的治理難題。面對"魔幻"般的裁量　問題和大規模的裁量權濫用這一現實困境，究竟如何有效規范執法裁量權，同樣引起了當下我國行政法學理論和實務的共同關注。對此，近年來　在我國基層執法實踐中有一種重要的制度創新，就是"裁量基準制度"，旨在通過行政執法機關自己設定一種細化、量化裁量權的具體標準，來統　一規范裁量權、加強對裁量權的自我控制。實踐證明，這種制度既能夠有效地防止裁量權的濫用，又能夠很好地激活裁量權內在固有的積極功能　，因此在全國范圍內被廣泛推行，并且“自下而上”，引起了國務院的高度重視。國務院在2008年發布的《關于加強市縣政府依法行政的決定》　和2010年發布的《關于加強法治政府建設的意見》都明確要求建立行政裁量權基準制度，以細化、量化裁量權。去年黨的十八屆四中全會更是將　這種制度上升為國家戰略層面，明確提出要“建立健全行政裁量權基準制度”。

　　裁量基準作為源自中國本土的一項典型執法經驗與實踐創新，目前在全國范圍內已呈現出多種類、多領域和多層次的發展態勢，可以說已經　取得了巨大成效。但是作為一種新興制度，究竟應當如何進行科學合理的性質定位及其制度設計，不僅在理論上存在較大的分歧，在實踐中也有　著各種不同的做法，從而極大影響了該項制度的科學構建，需要我們做出認真研究。譬如，關于裁量基準的性質，有人將其完全等同于一種立法　性規則，有人則將其等同于個案裁量中的說明理由。基于實踐的觀察，我個人認為，目前我國推行的裁量基準至少具有三個方面的特征：一是形　式上的“規則性”;二是技術上的“裁量性”;三是功能上的“自制性”。也就是說，裁量基準以規則的形式表現出來，但在技術上又不同于立　法性規則，它使用的技術是“情節的細化”與“效果的格化”，與具體個案裁量中的利益衡量并沒有實質區別，因而具有“裁量性”。另外，在　功能上，裁量基準也并非一種純粹的“規則之治”，并不是旨在要“壓縮、甚至消滅裁量的空間”，而在于為裁量權的行使提供一種具體的標準，如果欠缺這種標準就會導致裁量權的濫用或不當，所以其內在目的實際上在于行政機關自己“作繭自縛”，旨在對裁量權的正當行使形成一種　自我約束、自我規制。可見，裁量基準在性質上兼具“規則之治”與“行政自制”雙重品質，屬于一種裁量性的自制規范。

　　然而，嚴格規則之下無裁量，過分依賴行政自制也會導致一種新的“行政專制”。裁量基準作為一種“規則化”的行政自制，也不可避免地存在著這種制度上固有的局限性?？茖W構建裁量基準制度，必須為其劃定一個合理的制度邊界，以從根本上克服這種局限性。對此，必須把握三個平衡：“在羈束與裁量之間”的平衡、“在規則與原則之間”的平衡，在“自制”與“他制”之間的平衡。譬如，在如何進行“情節的細化”與“效果的格化”時，仍然應當預留一定的裁量幅度，預含一定的情節判斷余地，而不能將裁量行為限制得過死，甚至變成了羈束行政行為;同　時還必須嚴格遵循比例原則、平等對待、信賴保護等利益衡量的一般原則。再譬如，許多地方規定，裁量基準的制定必須廣泛聽取公眾意見、必須公開，但是裁量基準作為一種自制性規范，其有效性的發揮主要取決于主體自身的專業、技術和經驗，是否需要添加公眾參與、公開等這些個　源自“他制”的民主元素，也是值得進一步加以檢討，需要把握在“自制”與“他制”之間的平衡。

　　此外，裁量基準還有很多問題需要進一步探索和明確，如裁量基準制定權限的劃分、執法人員能否脫逸基準、司法審查中應當如何對待裁量　基準等問題。這些問題既需要我們從理論上加以認真研究，更需要通過進一步的實踐探索加以完善，并在此基礎上從國家戰略層面進一步加以頂　層制度設計。但是，無論如何，透過裁量基準這種源自中國本土的成功實踐，我們可以看出：未來中國行政法治的變革應當更加關注中國的本土資源，注重挖掘中國法治的中國元素，結合中國的特色來解決中國的問題，而不能一味移植西方所謂"成功"的法治經驗;另一方面，裁量基準作為“自下而上”來自于中國基層社會治理中的成功經驗，也意味著我們不能單純借助于“自上而下”的政府強制性力量來推進行政法制度的變遷，而應當更多地“自下而上”，對源自中國基層社會治理中的成功經驗加以總結提煉。這或許正代表著未來中國法治變革的一個基本方向，值得我們加以認真研究。

　　以上是我的發言，謝謝大家!