黨內法規制度體系建設

中共中央辦公廳法規局副局長、機關黨委書記　　宋功德

　　推進依規治黨，前提是解決有規可依問題。因此，加強黨內法規制度建設的首要任務是形成完善的黨內法規制度體系。2016年12月13日出臺的《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》以“加快構建完善的黨內法規制度體系”為題，從健全基礎主干中央黨內法規制度、健全部門和地方黨內法規制度、堅持立改廢釋并舉、提高制定質量等4個方面作出決策部署、提出明確要求。

　　黨內法規制度體系化問題，是近幾年才逐步凸顯出來的。在建黨或者建國之初，沒有正式考慮、事實上也沒多大必要考慮去理性設計形成一個什么樣的黨內法規制度體系。歷史地看，黨內法規制度建設經歷了一個由點到線、由線到面、再由面到體的發展歷程。在建黨、建國之后很長一段時間內，制定黨內法規制度的注意力主要集中在逐一解決一些重點、難點和關鍵點上黨組織工作、活動和黨員行為的規范化問題。后來，隨著制度點的日益增多逐漸形成一條制度線，若干條制度線縱橫交織形成了一個制度平面，而若干個制度平面的聯結就會形成一個立體，這就是黨內法規制度體系。也就是說，由于早期的黨內法規數量比較有限，不同黨內法規之間的分工協作關系問題并不突出，因此體系化問題不是主要問題。但是，隨著黨內法規制定主體越來越多，包括黨的中央組織、中央紀委和中央各部門、省級黨委3類;法規制度數量越來越多，目前全黨約有2400部黨內法規，包括170多部中央黨內法規、200多部中央部委黨內法規、2000多部地方黨內法規，特別黨的十八大以來黨內法規制定工作駛入快車道，制訂修訂了70多部黨內法規，超過現有中央黨內法規總數的40%;法規制度調整領域越來越廣，涵蓋黨的領導和黨的建設各個方面;法規規范之間的匹配性要求越來越高，組織規范、行為規范、監督保障規范各有側重、三位一體;法規制度時間跨度越來越長，從新中國成立至今60多年時間不同時期出臺的“老中青少”法規并存，等等;這些使得黨內法規制度體系化建設問題日益突出、越來越緊迫。如果不抓緊解決好體系化問題以理順各種黨內法規間的上下左右新老內外等邏輯關系，那就很容易造成不同黨內法規規范之間的邊界不清、疊床架屋、相互掣肘甚至沖突打架，那就無法有效維護黨內法規制度的協調統一、制約著制度合力的形成，那就不能適應全面從嚴治黨、依規治黨提出的織密權力制約籠子、完善權利保障屏障的現實需要。正是在這個意義上，注重頂層設計、加強體系化建設，已經成為建章立制的主要問題和重點任務，重大而緊迫。

　　黨的十八大以來，黨內法規制度體系化建設問題被擺上重要議事日程。習近平總書記指出，要構建以黨章為根本、若干配套黨內法規為支撐的黨內法規制度體系，體系建設要堅持宏觀思考、總體規劃，要立治有體、施治有序，注重前后銜接、左右聯動、上下配套、系統集成。黨的十八屆四中全提出，要“形成完善的黨內法規體系”?！吨醒朦h內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》要求，“到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系”。

　　《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》提出，“黨內法規制度體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規為主干，由各領域各層級黨內法規制度組成的有機統一整體?！苯ㄔO完善的黨內法規制度體系，要統籌解決好外觀、宏觀、中觀、微觀等“四觀”問題。

　　第一個“觀”是指在外觀形態上，完善的黨內法規制度體系呈現為一個涵蓋全面、主次分明的系統。所謂涵蓋全面，是指完善的黨內法規制度體系如同一張大網，它的調整范圍涵蓋黨的領導和黨的建設全過程各方面，將重要的黨務活動囊括其中，黨組織的工作、活動和黨員行為全面實現制度化、規范化、程序化。所謂主次分明，是指完善的黨內法規制度體系如同一棵大樹，它是以黨章為根本，以準則、條例等法規制度為主干，以規則、規定、辦法、細則等法規制度為細枝末葉，這棵大樹根基牢固、枝繁葉茂。

　　第二個“觀”是指在宏觀架構上，完善的黨內法規制度體系是由一縱一橫兩個“1+4”制度板塊交織而成?？v向上的“1+4”制度板塊，是指黨內法規制度體系在位階上呈現為金字塔形的等級結構：“1”就是黨章，居于制度金字塔頂端，“4”自上而下依次為黨中央制定的其他黨內法規制度、中央部委制定的黨內法規制度、省級地方黨委制定的黨內法規制度、副省級城市和省會城市黨委制定的有關黨內法規制度。在《中國共產黨黨內法規制定條例》基礎上，《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》提出“探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權”。橫向上的“1+4”制度板塊，是指黨內法規制度體系根據規范對象的不同呈現出的各有側重的邏輯結構：“1”就是黨章，對黨的領導、黨的自身建設、黨的組織結構、黨員義務權利等作出基本規定;“4”即《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》所指的“按照‘規范主體、規范行為、規范監督’相統籌相協調原則”形成的黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度等4大制度板塊。其中，黨的組織法規制度側重從“主體”上解決各級各類黨組織的產生、職責和運行問題，黨的領導法規制度側重從“行為”上對外解決黨的領導和執政活動問題，黨的自身建設法規制度側重從“行為”上對內解決黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設等問題，黨的監督保障法規制度側重從“監督保障”上解決黨內監督、問責、黨紀處分、黨員權利保障、黨的機關運行保障等問題，據此形成主體、行為、監督保障三位一體的制度結構。由兩個“1+4”縱橫交織而成的黨內法規制度體系，實現了科學分工、邏輯嚴密、井然有序、疏而不漏。

　　第三個“觀”指在中觀的項目上，完善的黨內法規制度體系是由成千上萬的黨內法規和有關規范性文件構成。黨內法規制度體系是由一件件黨內法規和有關規范性文件相加而成的。完善的黨內法規制度體系要有多少件黨內法規和規范性文件?這個問題要分3個層面來回答。第一個層面是就“立柱架梁”、確立體系框架而言，黨內法規制度體系要有五六部準則，五六十件條例。關于條例，根據《意見》提出的要求，黨的組織法規制度板塊要有10來部條例，目前在地方黨委、黨組、工作機關、地方黨組織選舉、基層黨組織選舉等方面已經出臺了8部條例，還要在黨的紀律檢查機關、派出機關等方面制定相應條例;黨的領導法規制度板塊要有10來部條例，目前在黨的統戰工作、軍隊政治工作、軍隊委員會工作、軍隊支部工作、軍隊紀律檢查委員會工作等方面出臺了5部條例，還要在黨的宣傳工作、政法工作、群團工作、人才工作、外事工作等方面制定相應條例;黨的自身建設法規制度板塊要有10來部條例，目前在黨校工作、黨政領導干部選拔任用工作、干部教育培訓工作、黨政機關厲行節約反對浪費等方面出臺了4部條例，還要在思想政治工作、黨史工作、干部人事工作、作風建設、反腐倡廉建設等方面制定相應條例;黨的監督保障法規制度板塊要有10來部條例，目前在黨內監督、巡視、問責、黨紀處分、黨員權利保障等方面，以及黨內法規制定工作、黨政機關公文處理工作等方面已經出臺了10部條例，還要在黨內功勛榮譽表彰、黨務公開、黨內規范性文件制定等方面制定相應條例。第二個層面是就“添磚加瓦”、完善體系內容而言，黨內法規制度體系要有5000件左右配套性的規則、規定、辦法、細則。目前在全黨2400多件黨內法規中，條例數約占1%，如果按照這個比例估算，同完善的黨內法規制度體系的50多部條例相對應，配套性規則、規定、辦法、細則將近5000件。第三個層面是就出臺相關規范性文件、豐富法規規范淵源而言，完善的黨內法規制度體系形成時，黨中央和省級黨委大約需要制定出臺5萬件左右相關規范性文件。目前黨中央和省級黨委制定的規范黨組織和黨員的規范性文件約有2萬多件，它同黨內法規的數量比約為10：1。如果按照這個比例估算，完善的黨內法規制度體系要有將近5000件黨內法規，那么相應地就要制定出臺5萬件左右的有關規范性文件。

　　第四個“觀”是指在微觀的條文上，完善的黨內法規制度體系是由高質量的黨內法規規范聚合而成的有機統一整體。歸根到底，黨內法規制度體系是由一條條具體條文聚積而成的，法規規范作為最基本的構成單位，是黨內法規制度體系的細胞。完善的黨內法規制度體系不僅在宏觀上要架構合理、中觀上要項目齊全，還要在微觀上保證不同規范的各安其位、系統集成。具體而言，一是不同領域的黨內法規制度要功能清晰、左右聯動，不重疊不沖突;二是不同位階的黨內法規制度要層次分明、上下配套，不越位不抵觸;三是不同類型的黨內法規制度要各就各位、相互匹配，實體性、程序性、保障性規范不缺位不脫節;四是不同形式的黨內法規制度要各展其長、相得益彰，黨內法規和有關規范性文件不錯位不掣肘;五是黨內法規制度要做到同國家法律制度的銜接和協調，黨規與國法科學分工、界限清晰，黨規黨紀嚴于國法但又不同國法相抵觸，形成黨規與國法相輔相成、相互促進、相互保障的格局。

　　* 中共中央辦公廳法規局副局長、機關黨委書記，教授，中國法學會立法學研究會副會長。