李娟

各位尊敬的領導、法學專家：

　　上午好!非常榮幸能與諸位就環境資源審判的相關問題進行匯報交流。黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業五位一體總體布局，并把生態文明建設擺在突出地位。為加強對生態環境的法治保護，最高人民法院強調，要全面加強環境資源審判工作，以法律的手段制裁污染環境、破壞生態等違法行為，切實保障自然資源和環境保護制度的落實。

　　為順應這一改革要求，徐州法院從2013年開始推進環境資源專業化審判改革，探索并完善環境資源審判專門化之路,創新建立以“搭建一個平臺、暢通兩種渠道、實行三審合一、集聚四方合力”為內容的徐州環境資源審判模式，樹立了環境司法專門化新發展的樣本。

　　第一，搭建一個平臺，不斷完善專門化審判機制。2015年5月，徐州中院“環境資源審判庭”成立，這一平臺的建立，使得全市環境資源審判工作邁入專門化建設快速發展軌道。 一方面，進一步完善環境資源刑事、民事、行政案件“三合一”審判制度，集專業化的審查違法、懲治犯罪、保護權益于一體。另一方面，創新完成對環境資源類案件進行司法轄區與行政區劃相分離的集中管轄模式。在先后由新沂市、沛縣、云龍區、鼓樓區人民法院相對集中管轄徐州市環境資源案件的基礎上，經層報最高人民法院批復、江蘇省高級人民法院批準，自2017年1月1日起，由徐州鐵路運輸法院集中管轄徐州市轄區內原由十一個市(縣)、區基層法院審理的全部環境資源類一審案件。自此，在全市范圍內形成了集中式辦理、專業化審判的環境審判新模式。

　　第二，暢通兩種渠道，積極推進環境公益訴訟工作。徐州兩級法院落實立案登記制，通過訴訟費減免等途徑暢通環境案件受理渠道，著力開展環保組織和檢察機關提起的兩類環境公益訴訟審判工作。2016年以來，共受理社會組織提起的環境民事公益訴訟案件6件，檢察機關提起的環境民事及行政公益訴訟8件。在審理過程中，緊扣環境民事公益訴訟審判特點，探索并實踐符合客觀需求與發展規律的審判規程，積極推進環境專家參與訴訟新模式，綜合把握專業技術優勢、社情民意表達和法律認知之間的平衡點與結合點。依法探索研究更合理、更有效的環境損害賠償方法，在懲罰性賠償、服務功能損失酌定賠償等方面做出有益實踐探索。在全國首個開庭并宣判檢察機關提起的環境民事公益訴訟案件，被評為全國“2016年推進法治進程十大案例”以及江蘇省、徐州市法治事件，并入選最高人民法院公布的環境公益訴訟典型案例及中國環境資源審判白皮書。

　　第三，實行三審合一，高質高效審理環境資源案件。立足環境資源審判職能，牢固樹立恢復性、預防性、保護性的現代環境司法理念，自徐州中院環資庭成立，已受理環境資源案件近千件，并打造了一批社會關注高、導向作用好的典型案例。鼓樓區法院審結全國最大的網絡販賣、銷售珍貴、瀕危野生動物案，入選“2016年度人民法院十大刑事案件”;云龍區法院一審、徐州中院二審的田建國等非法處置廢舊鉛酸蓄電池污染環境罪案，入選中國環境資源審判白皮書及“全國法院環境污染典型案例”。在審理好案件的同時，徐州法院高度重視環境司法經驗總結，注重理論與實踐的雙向互動，2篇裁判文書在首屆全國法院環境資源優秀裁判文書評選活動中獲獎，深度參與了最高人民法院2017年6月組織的人民法院環境資源審判成果展，北京、貴州、云南等地10余家法院來徐交流相關經驗，多篇論文在國內、省內有影響的學術研討會獲獎，參加珞珈環境法講壇等學術論壇進行互動交流。

　　第四，集聚四方合力，努力拓展環境資源多元化保護。徐州法院注重環境保護的多元聯動，集聚司法機關、環保部門、社會組織和人民群眾四方合力，共同促進生態文明建設。一是牽頭與檢察、公安、環保機關建立并推動落實環境司法、執法聯動工作機制，形成環境資源監管合力。二是形成環境資源審判工作年報制度，每年向黨委、政府報告工作情況。及時向有關部門提出司法建議將環境資源審判過程中發現的問題予以反饋。三是以環保公益金制度促進生態文明建設法治綜合效能。經徐州中院建議，徐州市已設立徐州市環境保護公益金專項資管理金賬戶，并將公益金管理制度納入地方立法規劃。四是加強宣傳，不斷擴大環境司法的教育、評價及引導功能。通過陪審員參審、邀請代表、委員聽審、電視和網絡直播庭審等各種形式，為公眾參與環境保護提供途徑和平臺。召開新聞發布會，發布工作白皮書、典型案例等形式，向社會通報全市法院環境資源專門化審判建設、環境公益訴訟、多元聯動工作等方面的新發展、新成效。

　　在環境資源專門化審判過程中，我們面臨諸多新類型的司法難題，需要依法探索實踐創新，也帶給我們總結思考的機會。在這一背景下，我們以檢察機關提起環境民事公益訴訟訴前程序問題為切入點，對試點階段檢察機關提起環境民事公益訴訟訴前程序基本情況進行梳理，并針對反映出的問題提出思考和建議。

　　檢察機關提起民事公益訴訟前要履行必要的訴前程序最早見于2015年7月1日全國人大常委會《授權決定》的規定，經過檢察機關的督促或者建議程序后，仍然沒有適格主體提起訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態的，人民檢察院可以提起民事公益訴訟。

　　但是在實踐過程中，我們發現檢察機關提起環境民事公益訴訟訴前程序還存在著如下問題：第一，訴前程序履行方式單一、范圍過窄。環境民事公益訴訟的本意就是要賦予不具有直接利害關系的主體以起訴資格，訴前程序設立的目的亦在于鼓勵符合法律規定條件的機關和組織參與到環境民事公益訴訟中以維護社會公益。如果訴前程序中檢察機關督促和建議的對象僅限制在轄區內的相關主體，則不利于受損環境公益的救濟。第二，訴前程序與審理階段的公告程序關系不明確?！董h境民事公益訴訟司法解釋》第十條第一款規定了人民法院受理環境民事公益訴訟后的公告程序。有觀點認為經過訴前程序后法院的再次公告，造成訴訟不必要的延長且導致司法資源的浪費。第三，社會組織在訴前程序履行后參與訴訟的法律適用不明。檢察機關履行了訴前程序并依法提起民事公益訴訟后，有關社會組織在法院審理階段的公告過程中參與訴訟的問題，在司法實踐中主要有三種意見：一種意見是，適用《環境民事公益訴訟司法解釋》第十條第二款的規定，經法院審查后符合法定條件的，將其列為共同原告;第二種意見是，現經過公告后已經有符合條件的機關和組織申請參加訴訟，檢察機關就應撤回起訴并作為支持起訴人參加訴訟;第三種意見是，既然在檢察機關履行訴前程序的過程中，沒有適格主體起訴，檢察機關就當然的取得了提起民事公益訴訟的訴權。法院的再次公告會造成司法資源的浪費，應取消公告加入制度。

　　結合審判實踐，我們對檢察機關提起環境民事公益訴訟訴前程序制度提出以下幾點建議：

　　第一，擴大訴前程序的履行方式和范圍。一是采取以公告為主、書面為輔的訴前程序履行方式。即使已對轄區內符合法定條件的機關和組織發送書面督促起訴意見書或者檢察建議書的，也需要以公告的方式公布案件線索。同時，對公告應設置相應的公告期，可參考審理階段的公告期限，以一個月為宜。二是訴前程序應面向所有的適格主體。對轄區外的適格主體亦同樣給予參與環境民事公益訴訟的機會。

　　第二，明晰訴前程序與審理階段公告程序的關系。首先，審理階段的公告制度與檢察機關的訴前程序在制度設計的意義上并不完全相同。檢察機關提起民事公益訴訟前所應履行的訴前程序體現了其作為法律監督機關的公權力屬性，而審理階段的公告程序既是保障適格主體的訴權，同時更重要的是為了司法公開,保障公眾對案件行使監督權，確保司法公正、公開;其次審理階段的公告程序可以彌補檢察機關訴前程序對象范圍過窄的弊端。如果檢察機關以公告的方式履行了訴前程序，可以對審理階段公告期相對縮減，由三十日減為十五日，以在保證司法公開、公眾參與的前提下提高司法效率。

　　第三，理順社會組織在訴前程序履行后參與訴訟的問題。首先，從環境民主角度來說，專門從事環境保護公益活動的社會組織具有參與環境民事公益訴訟的主體資格;其次，檢察機關和有權提起訴訟的社會組織起訴的目的都是為了維護受損的環境公益，其訴訟目的是相同的，從民事訴訟法上來說，作為共同原告具有訴訟法基礎;最后，根據檢察權運行的謙抑原則，對民事、行政領域的介入和干預具有補充性。因此，就訴訟的順序地位上來說，有權提起訴訟的其他機關和社會組織要優先于檢察機關?；谇笆龇治?，我們認為，對于社會組織在訴前程序履行后參與訴訟的問題應在尊重現行司法解釋的基礎上賦予檢察機關選擇權，其既可以選擇作為共同原告與有權提起訴訟的其他機關和社會組織共同起訴，亦可以撤回起訴轉為支持起訴。

　　綜上，訴前程序作為檢察機關提起環境民事公益訴訟制度中的必經程序，具有著獨立的價值和理論基礎，但這一程序制度仍在探索、完善階段，我們的經驗和思考有限，不足之處懇請諸位專家多多批評指正。

　　謝謝大家!