“人財物省級統管”改革的成效與完善

清華大學法學院副教授　陳杭平*

　　長期以來，法院檢察院的人財物隸屬于地方黨政機關這一制度安排嚴重影響乃至干擾了法院檢察院獨立公正辦案。為此，中共中央十八屆三中全會發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，應當“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施”。在中央“頂層設計”的安排下，本輪司法體制改革的重點內容之一，就是將地方法院檢察院的人、財、物決定權上收并進行統一管理，以此來實現司法的“去地方化”與統一實施，提升司法權威性與公信力。

　　當然，由于我國是一個地區差異顯著的超大型國家，個別省份的統管改革試驗表明，不因地制宜、“一刀切”地實行人財物省級統管，并不切實際。鑒于這樣情況，孟建柱書記在2016年底強調，“各省區市推進這項改革時，可從實際出發，因地制宜，不強求步調絕對一致。條件具備的，由省級統一管理或以地市為單位實行統一管理;條件不具備的，可暫緩實行?！盵1]部分地區暫緩實行不代表改革要走回頭路。我國是單一制國家，司法權從根本上說是中央事權。地方司法機關的人財物逐漸收歸地市、省級乃至中央統一管理，作為改革總的方向不會也不應動搖。

　　由于筆者并不掌握全國范圍內統管改革的實施與完成情況，以下僅結合個人參與深圳市法院檢察院人財物市級統管改革第三方評估工作，談一點觀察、體會和思考。

　　就深圳人財物市級統管而言，這項改革已基本完成，主要取得了以下成效：

　　第一，減少外部干預，建立更科學的干部管理體制

　　人員統管改革以后，基層黨委及其組織部門不再直接負責本地法院檢察院的干部管理。通過實行干部省市級統管，消解了基層黨政領導干部干預司法的主要“抓手”，建立了基層司法機關防范同級外部權力干預的“防火墻”。與此同時，法院檢察院系統對自身干部管理的權限極大增強。不僅市中院、市檢察院黨組對區法院檢察院除院長、檢察長之外的全部干部擁有推薦權、決定權、備案權等人事管理權能，而且區法院檢察院黨組對本院科級及以下干部也擁有了自主決定權。這既體現了干部管理權限向市一級集中的統管改革的精神，又充分尊重了“司法干部司法管”的職業化、專業化規律，有利于在區法院檢察院形成更有效的晉升激勵機制，調動基層司法人員的積極性，也有利于專業人才的培養選撥和專業知識技能的積累。

　　第二，加強全省市轄區內人員調配，為相關司法改革舉措提供支持

　　在統管改革之前，深圳各基層法院檢察院的內設機構、人員編制、領導職數等主要由各區自行管理，造成一定程度的各行其是、“豐儉”不均。在有的法院，“人少案多”、晉升困難等問題尤為突出。統管以后，由省市法院統一與同級組織部門、編辦、人事局等進行協調，有利于盡快解決各地方法院人員短缺、編制不足等問題，也有利于各省市法院檢察院統一調配人員、編制。將辦案力量向“人少案多”問題突出的基層法院檢察院傾斜，根據審判、檢察工作的需要集中抽調精兵強將，設置知識產權法院，對行政案件進行集中或跨區域管轄，才具有更大的可能性。

　　第三，提高司法人員待遇及司法保障水平，形成長效機制

　　深圳區法院檢察院在統管之前的辦公設備、基建項目需要與所在區標準保持一致，而在統管之后，市財政委與市發改委根據實際辦案需要適當提高了物質保障標準。與此同時，統管后司法機關的財、物保障在手續或程序的辦理效率上和穩定性、可預期性等方面也有所提高。例如，統管以后區法院檢察院因不向本地財政部門報送預算，不用再去努力爭取預算不被或少被扣減、也無須多次申請各種臨時的經費增加，區人大也不再履行審批本地司法機關預決算的手續。這極大地降低了溝通協調成本，簡化了財務保障的程序，減少了圍繞收入支出、預算決算展開的不必要的討價還價博弈，降低了財、物保障的復雜性。

　　從臨時及局部情況來看，財物統管改革以后，個別享受較多區財政補貼的基層法院檢察院出現了人員待遇略有下降的現象。但是，應看到這種地方政府提供的財政補貼受地方財政收入的嚴重制約，甚至會受主要領導個人意愿的影響，并不具有可持續性。而且，以各種名義發放的辦案補貼、津貼，嚴格來說也不符合相關財政管理規范。相反，市級統管后隨著相關保障方案的落實到位，不僅能按照統一標準提高全體法院檢察院工作人員的收入水平，而且具有正式制度和長效機制的保障，既可持續，又合法合規。

　　當然，人財物統管改革在一定程度上打破了以往“塊塊”管理為主、“條條”管理為輔的政治行政格局，有些方面與憲法、法律的關系還有待理清和調整。筆者認為，在完善人財物省市統管改革過程中，應特別注意以下三組關系的處理：

　　第一，司法機關接受地方黨委領導、人大監督與司法“去地方化”的關系

　　根據《中國共產黨地方委員會工作條例》的規定，地方黨委在本地區發揮領導核心作用，對本地區各方面工作實行全面領導。地方司法機關人財物省級統管改革，旨在通過削弱司法機關對地方黨政機關的依賴性，實現司法的去地方化。但是，讓地方法院檢察院在各方面與所在地區黨委政府徹底“脫鉤”，并非改革的初衷。如果統管改革導致司法機關與當地黨委政府溝通不暢或缺乏相互配合，改革將很難具有可持續性，甚至嚴重影響地方司法機關有效開展司法工作。因此，統管改革應當在司法機關接受地方黨委領導與實現司法“去地方化”二者之間達到某種平衡。

　　比如，因為地方司法機關在維護社會穩定、化解社會矛盾等方面作出的重大貢獻，有的地方黨委政府愿意為司法機關提供辦公場所、經費補貼等的支持。這很難與干預司法劃上等號，而對司法機關改善辦案設施、提高司法人員工作積極性均有積極意義。在省市統管提供統一、平等保障的基礎上，應該在制度上為這類“錦上添花”的財物供給留有口子。

　　與此同時，人員統管改革不僅涉及干部管理權限的調整，還涉及對地方人大的職能進行重新定義。根據《憲法》、《人民法院組織法》、《法官法》等的規定，人員統管改革以后，法官仍由同級人民代表大會任命。那么，區人大是否局限于對本區初任法官的專業能力進行把關，是否應當承擔法官等級晉升的審查工作等等問題，這些問題依然懸而未決。有的基層人大代表就擔心，統管之后，隨著人事權上移同級人大的功能可能會進一步形式化或空洞化。

　　第二，基層法院檢察院與上級法院市檢察院的關系

　　在省市統管體制下，市中院、市檢察院的定位構成決定改革成效的一個關鍵因素。從財務統管的角度看，區法院檢察院在被列為市一級預算、一級建設申報單位之后，受市財政委、發改委單位級別高、空間距離遠、工作人員人數有限、公文發放系統未對接等因素的制約，面臨溝通成本增加，溝通效率降低，溝通難度加大等問題。課題組在調研過程中不時聽到區法檢相關工作人員對此的抱怨。無論作為統管者的市職能部門，還是作為被統管者的區法院檢察院都期待市中院、市檢察院能發揮必要的協調、復核、統籌等功能，甚至作為“統一出口”代表各區法院檢察院與市職能部門打交道。據稱，市中院正籌劃建立“司法政務協調中心”，與區法院、檢察院的相關工作人員形成聯動工作機制，提高溝通協調效率，確保司法政務暢通。但是，市政法委出于減少上級法院對下級法院行政干預的顧慮而未予批準。其實，在貫徹實施“讓審理者裁判，由裁判者負責”、法官員額制、人員分類管理等一系列改革措施的基礎上，法院已經開始走向“審判”與“司法行政”內部分離的模式。以協調、復核、把關等為主要功能定位的“司法政務協調中心”并不對法官的等級晉升及薪酬待遇產生直接影響，因而很難干預公正獨立審判。特別是考慮到市委組織部、市財政委、市發改委等職能部門在統管后普遍面臨人手不足、缺乏專門機構等問題，有必要在法檢系統內部部分地消化、分擔因統管而集中的人財物管理負擔、成本。除了加強區法院檢察院負責人事、財務等專業工作人員的配備，應當發揮市中院、市檢察院的樞紐作用。

　　相反，從人員統管的角度看，則需要警惕上下級法院由審級關系蛻變為領導、命令關系。人員統管帶來的一個直接后果是上級法院檢察院對下級法院檢察院的干部管理權限極大增強。尤其是區院除作為“一把手”的院長、檢察長外，領導班子成員主要由上級法院檢察院決定。這一調整對本屬于領導與被領導關系的上下級檢察院影響較小，但對法院的影響則更為深遠。比如，如果基層法院班子成員主要從上級法院下派，是否會擠占本院內部正常晉升渠道，是否會影響彼此獨立的審級關系，值得關注。

　　第三，法院與檢察院“統一改革”與“區別對待”的關系

　　在我國，法院與檢察院雖同屬司法機關，但存在諸多不同。例如，上下級之間一為審級監督關系、一為垂直領導關系，一個貫徹“裁判者負責”制、一個實行檢察長負責制，組織機構一個以審判業務庭為主、一個具有更多的行政事務性機構，等等。而審判與公訴業務對財物(如車輛、信息化裝備)方面的需求也不盡相同。在今后深化統管改革過程中，有必要結合法、檢兩家的特點和個性化需求，在人財物各方面分別落實有針對性的補強、完善對策，增強全體司法從業人員對改革的滿足感、獲得感。比如，法院由于各業務庭庭長、執行局局長均取消行政級別，導致以領導職數為基數計算的非領導職數不增反減，從而減少了未入額人員的晉升機會，影響司法輔助人員、司法行政人員的工作積極性，進而也會影響司法審判工作。對此，可以適當增加法院非領導職數的配比。再比如，適當增加檢察院辦案車輛的數量，適當提高檢察院機動便攜辦案硬件設施的標準;等等。

　　* 清華大學法學院副教授。

　　[1] 孟建柱：《堅定不移推動司法責任制改革全面開展》，載《人民法院報》2016年10月20日第1、2版。