深化法治政府建設實踐

中國政法大學副校長 馬懷德

　　黨的十九大提出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。這一科學論斷對于我們認識當前法治政府建設領域的主要矛盾，思考新時代法治政府建設的著力點具有重要指導意義。

　　隨著全面建成小康社會目標的實現，人民的物質需要已經得到一定的滿足，但是精神文化層面的需要愈顯強烈，人民對于國家治理和社會管理的要求日益增強?？梢哉f，法治政府是人民對美好生活最強烈的需要之一。因此，深化全面依法治國實踐，建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法顯得尤為重要。同時還應該認識到，人民對于法治政府的需要與法治政府建設不充分、不平衡的發展問題也十分突出。滿足人民對美好生活的需要，既要深化法治政府實踐，又要解決法治政府建設領域發展中的不充分、不平衡問題。

　　黨的十八大以來，法治政府建設取得積極進展，“放管服”改革深入推進，轉變政府職能效果顯現，權責法定、法無授權不可為、法定職責必須為的理念逐步樹立;行政決策科學化民主化進程加快，規范性文件過多過濫的勢頭得以控制;執法體制改革邁出新的步伐，綜合執法和聯合執法不斷推進，執法人員素質及能力得以提高，執法全過程記錄、執法合法性審查及執法結果公開等“三項執法制度改革”逐步推開;政府法律顧問制度基本落實;政府工作人員特別是領導干部法治觀念增強，法律意識提高，更加注重運用法治思維和法治方式行使權力履行職責?？吹匠煽兊耐瑫r，必須清醒地認識到，法治政府建設是全面推進依法治國的重要組成部分，是一項長期重大的歷史任務，是國家治理的一場深刻革命。深化法治政府建設實踐，必須堅持問題導向，抓住法治政府建設領域的主要社會矛盾，重點解決法治政府建設不充分、不平衡的問題。

　　一是法治政府建設的組織領導問題。長期以來，法治政府建設由各級政府組織領導，行政首長擔任依法行政領導小組負責人，法治政府建設任務自然落到各相關行政部門。這一領導體制的問題在于，難以協調政府以外的其他機構;居于法治建設領導地位的黨委未能發揮應有的領導作用，導致依法治國、依法執政、依法行政共同推進、法治國家、法治社會、法治政府一體建設難度加大;一些涉及法治政府建設的關鍵資源(如編制資源)也難以利用，使得負責法治政府建設的法制機構在很多地方無法單獨設置。黨的十九大提出，成立中央全面依法治國領導小組，加強對法治中國建設的統一領導。相信地方也會按照中央要求，進一步加強黨委對法治工作的領導。法治政府建設納入黨委統一領導的范圍，必將進一步強化法治政府建設的組織領導，加快法治政府建設進程。

　　二是基本建成法治政府的時間問題。2004年《國務院全面推進依法行政實施綱要》提出，用十年左右的時間基本實現建成法治政府建設目標。2012年黨的十八大提出，到2020年全面建成小康社會時，法治政府基本建成。黨的十九大提出，到2035年，法治國家、法治政府、法治社會基本建成。法治政府建成時間點的調整，恰恰是我們準確把握法治領域社會矛盾、認識法治政府建設不充分、不平衡的結果，是綜合考慮各種制約因素作出的理性判斷。按照這個時間表，最終基本建成法治政府，還是要付出極大的努力。

　　三是深化機構和行政體制改革問題。黨的十九大對深化機構和行政體制改革作出明確部署，強調統籌考慮各類機構設置，統籌使用各類編制資源，完善國家機構組織法，轉變政府職能，創新監管方式，賦予省以下政府更多自主權，探索黨政機關合并設立和合署辦公等。上述改革均涉及相關法律的制定、修改和完善，為了確保重大改革于法有據、讓改革在法治軌道上運行，發揮立法對機構和行政體制改革的引領、推動和保障作用，必須加強這一領域的法治政府建設。需要盡快制定和修改機構設置和編制管理的法律法規，完善國家機構組織法體系;需要依法明晰中央地方政府管理權限，賦予地方的自主權要用法律形式固化，創新監管方式的同時，也是監管立法不斷修改完善的過程;黨政合并設立和合署辦公不僅需要確定的范圍和種類，更需要明確的法律依據，分清相關的法律責任。除紀檢監察合署辦公外，其他哪些還需要探索黨政機構合并設立和合署辦公，可否探索黨內新設立的法規機構與政府法制機構合署辦公?這些問題均是深化法治政府建設實踐必須回答的問題。

　　四是行政執法問題。“建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法”是黨的十九大提出的重要任務。強調嚴格規范公正文明執法，是因為在法治政府建設領域，執法既是難點也是重點。雖然執法領域的改革持續推進，但是，執法體制不順、執法權威不足、執法效率不高、執法不規范、不作為和亂作為等問題依然突出。解決這些問題，首先要總結近年來行政執法體制改革經驗，梳理執法依據中存在的各種問題，適時修改《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》等法律，制定《行政程序法》等法律;統籌綜合執法改革和黨政機構合并設立及合署辦公，統籌使用編制資源，充實基層執法力量，實現執法重心下移;建立領導干部干預執法的記錄通報和責任追究制度，樹立執法權威;建立與政績考核掛鉤的執法績效考核評價制度，切實推動規范化執法建設，提高執法效率;落實執法問責制度，防范執法中的不作為和亂作為;落實執法資格考試和持證上崗制度，提高執法人員的素質和能力。

　　五是行政決策科學化、民主化、法治化問題。黨的十九大提出，“健全依法決策機制，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制”。行政決策的科學化、民主化、法治化始終是法治政府建設的重點。作為行政權力中使用最廣泛、最頻繁、最復雜的權力，決策權亟待納入法治軌道。即將出臺的《重大行政決策程序條例》對重大決策的程序及責任作出明確要求，進入重大決策目錄范圍的決策行為將受到嚴格規范。但是，哪些決策是否進入目錄，一般決策又如何規范，如何防范違法不當的決策，又如何協調黨委決策和政府決策的關系，均是法治政府建設的重點問題。

　　六是預防化解社會矛盾問題。黨的十九大提出，“打造共建共治共享的社會治理格局。加強預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理人民內部矛盾”。法治政府建設一項很重要的內容就是規范行政決策和行政執法行為，從源頭減少社會矛盾，同時健全預防和化解社會矛盾機制，減輕司法機關壓力。以往實踐表明，在眾多的社會矛盾化解機制中，信訪的效果并不理想。十九大報告強調，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制是關鍵。為此，應當在提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平的同時，引導群眾在法治的框架內解決矛盾糾紛。通過完善行政調解、行政裁決、人民調解、行政復議等制度化解社會矛盾。關注行政復議制度改革成效，評估行政復議委員會的實施效果，通過修改《行政復議法》，成立專門的行政復議機構，集中復議權，最終使行政復議成為解決行政爭議的主渠道。